פחות מחצי מהדירות שווקו בפועל: מה נשאר מההבטחות של הסכמי הגג

בחודש שעבר ביקר ראש הממשלה בנימין נתניהו בירוחם, לטקס חתימה על הסכם גג שאמור לשלש את מספר התושבים בעיירה הדרומית. "ירוחם הולכת להיות עיר של 40 אלף איש", הכריז נתניהו ואף השווה אותה ללאס וגאס.

● יותר יקר ב־60% משדה דב: מחירי הדירות משתוללים ברחוב הזה - וזו הסיבה
● בשטח המכירות מדשדשות, אז למה מחירי הנדל"ן לא יורדים בחדות?
● ברגע האחרון: פעילות הותמ"ל הוארכה בשנה נוספת

אל נתניהו התלוו לטקס החגיגי כמה שרים, אבל לא דווקא אלה הרלוונטיים לאירוע. השרה לאיכות הסביבה עידית סילמן ושר האנרגיה אלי כהן התייצבו במקום לחלוק כבוד. מולם, בלטו בהיעדרם חברי ממשלה שהסכמי הגג באמת מצויים בתחומי העיסוק שלהם, כמו שר הפנים המתפטר מש"ס, משה ארבל, ושר האוצר בצלאל סמוטריץ'.

במקרה או שלא, היעדרותם מהאירוע תואמת את הספקנות במשרדי האוצר והפנים כלפי הסכמי המסגרת בכלל וכלפי ההסכם מול בירוחם בפרט. האם ל־7,000 יחידות הדיור שעל הנייר יהיה ביקוש בקרב היזמים ורוכשי הדירות - או שמא מדובר בהצהרות פומפוזיות ללא אחיזה במציאות?

הספקנות סביב הסכם הגג בירוחם אינה חריגה. היא למעשה משקפת תמונה רחבה הרבה יותר של תוכנית ממשלתית שאפתנית שהחלה לפני יותר מעשור, הבטיחה מאות אלפי יחידות דיור, גייסה תקציבים של עשרות מיליארדי שקלים - ומתקשה להגשים את היעדים שהציבה לעצמה.

הצורך: התושבים לא כלכליים לרשויות המקומיות

ביקורות רבות הושמעו לאורך השנים כלפי הסכמי הגג, לא רק מפי משרדי הפנים והאוצר, אלא גם ממועצות מקומיות, מבקר המדינה, ובאחרונה גם הייעוץ המשפטי לממשלה.

למרות הכול, רשויות ממשיכות להצטרף ולחתום על הסכמים בקצב מוגבר. לצד ירוחם קיימים עוד למעלה מעשרה הסכמים נוספים בצנרת, ביניהם בערים חזקות כרמת השרון וכהרצליה, לצד ישובים מהפריפריה כגון צפת, שדרות, דימונה, כרמיאל ואפילו מקרה נדיר של הסכם גג למועצה ערבית - ג'דיידה־מכר.

ההסכמים באים להפיג חסם מרכזי לפתרון מצוקת הדיור: החשש של רשויות מצמיחת האוכלוסייה בשטחן. חששן מובן, משום שכל תושב עולה לרשות המקומית יותר ממה שהוא מכניס לקופתה.

הארנונה למגורים בישראל נמוכה משמעותית מהארנונה לעסקים - פער שיכול להגיע לפי 3־4 למ"ר. מנגד, תושבים זקוקים לשירותי חינוך, רווחה, תברואה, תאורת רחוב ותשתיות - עלויות שמסתכמות בכ־3,300 שקל בשנה לכל דירה, לפי הערכת מבקר המדינה.

הסכמי הגג נועדו לפתור בדיוק את הבעיה הזו. הרעיון: המדינה תממן מראש את התשתיות הנדרשות, תסיר מהרשויות את העול הכלכלי הכבד של הקמת בתי ספר וגני ילדים, ותאפשר להן לקלוט אלפי תושבים חדשים בלי לקרוס תחת הנטל. ברוח דומה, השנה החלה לפעול "קרן הארנונה", מנגנון חדש שאמור לפצות רשויות על הפער בין הכנסות מארנונה למגורים לעלות השירותים.

התקציב: 65.6 מיליארד שקל אושרו, 9.8 מיליארד הועברו

הדוחות הכספיים של המדינה, שפורסמו באחרונה על ידי החשב הכללי במשרד האוצר, מציירים תמונה מפוכחת נכון לדצמבר 2024: מתוך כ־517 אלף יחידות דיור שתוכננו ב־42 הסכמי גג שנחתמו מאז 2013, רק כ־218 אלף יחידות שווקו בפועל - 42.1% בלבד. הכוונה בשיווק היא לשלב הראשון של העברת הקרקעות מהמדינה לקבלנים.

נתוני השלמת הדירות ואכלוסן אינם מפורסמים בפומבי, ומן הסתם נמוכים עוד יותר משיעור השיווק ליזמים. מנגד, יש לציין שחלק גדול מההסכמים עדיין טריים מהשנים האחרונות ולכן עוד לא הגיעו לאחוזי ביצוע משמעותיים.

נתוני החשכ"ל חושפים את היקף ההשקעה הממשלתית: 65.6 מיליארד שקל אושרו תקציבית להסכמי הגג, מתוכם 34.7 מיליארד שקל כבר הוקצו כהתחייבויות, ו־9.8 מיליארד שקל הועברו בפועל לרשויות המקומיות. עם ההסכמים נוספים בצנרת, הסכום הכולל צפוי לטפס ל־95 מיליארד שקל.

המכשולים: "המדינה לא מתנהלת כגוף אחד"

על הנייר, מדובר בפתרון מושלם - באמצעות הסכמי הגג המדינה מגדילה את היצע הדיור, והרשויות מקבלות תקציבים לפיתוח. "הרעיון נשמע נהדר, win־win מכל הצדדים", אומר שוקי אמרני, שהיה מנכ"ל משרד הפנים ויו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה כשנחתם הסכם הגג הראשון בגלגולו המודרני, בקריית גת ב־2013, וכיום עומד בראש מרכז בר אילן לנדל"ן. "אלא מה? כמו הרבה רעיונות יפים, הביצוע הוא פחות מוצלח".

אמרני מצביע על בעיה מהותית של חוסר שיתוף־פעולה בין משרדי ממשלה. הוא מתאר מציאות שבה "כל משרד רוצה לתת דגשים לתחומים הייחודיים שלו ולגזור קופון מהר. יש היבטים של קרדיט ויש היבטים של אגו". התוצאה, לדבריו: "המדינה לא מתנהלת כגוף אחד שבא מול הרשות המקומית, ואז הרשות המקומית מוצאת את עצמה במצב שבעצם ההבטחות לא ממומשות.

"יש כאן בעיה פסיכולוגית", מסביר אמרני. "ברגע שרואים שהמדינה לא עומדת בהסכמים, זה גורם לתמריץ שלילי לרשויות מקומיות אחרות. או שהן נמנעות מהסכמי גג בכלל, או שהן דורשות דרישות וערבויות שהמדינה לא יכולה לעמוד בהן".

דוח מבקר המדינה מ־2021 הציג תמונה קודרת במיוחד. מתוך 32 הרשויות שנבדקו, 24 רשויות - 75% - צפויות לרדת ביכולתן הכספית לספק את רמת השירות לתושב בעקבות תוספת יחידות הדיור ובהיעדר תוספת מספיקה של ארנונה עסקית.

הדוח חשף כי עד לאותה נקודת זמן היו אמורות להיות משווקות קרקעות לבניית 240 אלף דירות על פי היעדים המקוריים. בפועל שווקו קרקעות לבניית 80 אלף דירות בלבד - שליש מהיעד. אף עיר לא השיגה את היעד של 2,000 דירות בשנה. רק אשקלון התקרבה עם 95% ביצוע.

אחת התופעות המשונות בהסכמי הגג היא שהמדינה מפעילה שני מסלולים מקבילים לאותה מטרה - דרך רמ"י (רשות מקרקעי ישראל) ובאמצעות משרד השיכון. במסגרת הכפילות הטכנוקרטית, שניהם חותמים על הסכמי גג ומתחרים על לב ראשי הרשויות המקומיות.

אף שחלוקת העבודה בין הגופים אמורה להיות מוסדרת, בפועל נוצרה תחרות לא כל־כך סמויה, כאשר ראשי רשויות רבים מנסים לבחור עם מי לעבוד. חלקם אף מנהלים משא־ומתן מקביל עם שני הגופים, במטרה להשיג את התנאים הטובים ביותר.

למרות כוח־אדם מצומצם בהרבה, רמ"י מצליחה להוציא לפועל יותר יחידות דיור, ופועלת בעיקר באזורי הביקוש במרכז הארץ, בעוד משרד השיכון מתמקד בפריפריה.

גם בהוצאות הפיתוח נרשמים פערים. עלויות הפיתוח של משרד השיכון גבוהות משמעותית מאלו של רמ"י, לעתים באותן ערים או בערים סמוכות. ההבדל נובע משיטות העבודה השונות: רמ"י נוטה להעביר כספים ישירות לרשויות המקומיות ולהציב אבני דרך ברורות, בעוד משרד השיכון עובד עם שכבות של חברות מנהלות ובירוקרטיה פנימית מסועפת.

התחרות הפנימית והחלוקה המטושטשת בין משרד השיכון לבין רמ"י הכפופה לשר השיכון הייתה אחת הטענות של הייעוץ המשפטי לממשלה נגד הסכמי הגג. בחודש שעבר אף הודיעה היועצת המשפטית של משרד השיכון, עו"ד אפרת פרוקצ'יה, כי לא ניתן יהיה לחתום על הסכמי גג חדשים כל עוד לא הוסדרו כללים לעבודת שני הגופים סביב הסכמים אלה, וכל עוד לא הוסדרה עבודתה של הוועדה לתכנון ולפיתוח (הוות"פ) אשר אחראית על אישור הסכמי הגג.

טענתה של יועמ"שית השיכון לא הצליחה לקלקל את חגיגות חתימת ההסכם בירוחם, שנערכו כמה ימים לאחר מכן. אולם בפועל, המחלוקות המשפטיות עיכבו אישורים סופיים להסכמי גג חדשים כבר תשעה חודשים, בעיקר במשרד השיכון.

דווקא השר חיים כץ, שקיבל על עצמו את תיק הבינוי והשיכון באופן זמני לאחר התפטרותו מהממשלה של יו"ר יהדות התורה יצחק גולדקנופף, הודיע לאחר שלושה שבועות בתפקיד על פתרון לבעיה. על פי ההודעה, הסכמות בין משרדו למשרד המשפטים ורמ"י עשויות להוציא לשיווק של 40 אלף יחידות דיור ביותר מעשרה ישובים.

 ינקי קוינט, מנהל רשות מקרקעי ישראל / צילום: תמר מצפי

ההצלחות: שת"פ הדוק בין הממשלה לעירייה

מה מבדיל בין הצלחת ההסכמים ביישובים מסוימים כמו נתיבות לכאלה שנתקעו במשך שנים כמו בראש העין והרצליה? בהכללה, ניתן לזהות שהסכמי הגג מהדור הראשון, הישנים יותר, יצאו עם חורים בתכנון וחוסר התאמה ליכולות של העיריות. חלק מהלקחים הופקו וההסכמים החדשים מנוסחים באופן שמקל על ראשי הערים לחבק אותם.

הבדל נוסף הוא באיכות הקשר בין הרשות המקומית לשלטון המרכזי. "במקומות שהיה שיתוף־פעולה חזק והדוק בין הרשות המקומית לבין המדינה, כאשר הרשות המקומית רצתה בפרויקט והבינה שהוא תורם לה וחשוב לה - זה הצליח", מסביר אמרני. "זה הצליח כאשר היו אנשי מקצוע שהכינו תוכנית כמו שצריך".

לטענתו, "אנחנו נתקלים יותר ויותר באנשים שממלאים תפקידים בכירים במערכות התכנון, ואין להם הידע המקצועי. חוסר ידע מקצועי גם ברמה של הרשות המקומית וגם ברמה של המדינה מהווה מכשול רציני מאוד בתחום הזה".

אנשי מקצוע בעלי מומחיות זה חשוב, אבל לא מספיק לקידום פרויקטים בישראל. העניינים מתגלגלים חלק יותר כאשר ראש המועצה מגיע מהמפלגה הנכונה. "כמובן, כמו בכל מקום בחיים, יש היבטים פוליטיים. אי־אפשר להימנע מזה", מודה אמרני. ואכן, מפגן כוח פוליטי כפי שנרשם בטקס בירוחם, שבראש המועצה שלה עומדת נילי אהרון מטעם הליכוד, לא הועתק למעמדי חתימת הסכמי גג ביישובים ליכודיים פחות.

אמרני וגורמים אחרים כמו רשות מקרקעי ישראל מצביעים על משרד האוצר כחסם מרכזי בהסכמי הגג: "למשרד האוצר תפקיד דרמטי בכל הנושא הזה", אומר אמרני, "המשרד נוהג לחסוך כספים, ובסופו של יום אנחנו רואים שהחיסכון הזה פוגע בעצם הכדאיות הכלכלית וביכולת לעמוד בלוחות הזמנים שהמדינה מתחייבת אליהם".

ברמ"י מתלוננים כי גם בסוגיות שאין בצידן חיסכון ישיר לקופת המדינה, נוהגים באוצר לדבריהם בצורה שאינה עניינית ומנצלים את סמכותם כדי שלא לחתום על הסכמי הגג. "בכך מסכלים תוספת של אלפי יחידות דיור בנגב המערבי", מזהירים ברשות.

במה בדיוק זה מתבטא? יעקב (ינקי) קוינט, מנהל רשות מקרקעי ישראל, מציין כדוגמה את המקרים של נתיבות ואופקים, שם האוצר מסרב זה קרוב לשנה לחתום על ההסכמים בגלל מחלוקת על סעיף של "קרקע משלימה" - מנגנון שמקצה 10%-15% מהקרקעות החדשות לטובת פרויקטי התחדשות עירונית בשכונות הוותי קות.

"המנגנון נועד לייצר כדאיות כלכלית ליזמים בפרויקטים. זו החלטת מועצת מקרקעי ישראל, ששר האוצר חתם עליה. אם הם לא אוהבים אותה, שישנו את החלטת המועצה", אומר קוינט בתסכול. אותה ההחלטה באה בעקבות הפנמת ביקורת ציבורית על כך שבמקור התעלמו הסכמי הגג ממרקם החיים הקיים ביישובים והתמקדו בבלעדיות בהקמת שכונות חדשות.

 שוקי אמרני / צילום: איל יצהר

העתיד: חשיבה מחודשת על מנגנוני היישום

ההיסטוריה של הסכמי הגג מלמדת שבין הודעות אופטימיות לבין מציאות בשטח קיים מרחק רב. 40 אלף יחידות הדיור החדשות שאמורות להשתחרר בהסכמים החדשים מצטרפות למאות אלפי היחידות שהובטחו בעשור האחרון - שמתוכן כאמור רק 42% שווקו, ומספר קטן בהרבה נבנה ואוכלס בפועל.

כל הגורמים המעורבים בהסכמי הגג מסכימים שמדובר בכלי בעל פוטנציאל רב לקידום פרויקטים חדשים. חשיבה מחודשת לטיוב מנגנוני היישום ובעיקר בממשקים החורקים בין זרועות המדינה השונות עשויה להביא לקפיצה בניצול פוטנציאל גלום זה.