החוק שעשוי לשנות את פני התחבורה הציבורית תקוע 30 שנה. האם הפעם יקודם

אחרי יותר משנה של עיכובים ומאבקים פוליטיים, חוק רשויות התחבורה המטרופוליניות עלה לראשונה לדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת להכנה לקריאה שנייה. החוק, שנחשב לאחד המהלכים המבניים המשמעותיים בתחום התחבורה הציבורית, נמצא על השולחן כבר 30 שנה (מ־1996) ונתקע בשל ויכוחים בין משרדי הממשלה על אופן קידומו והגוף הפרלמנטרי שיטפל בו. זאת, למרות שמדובר ברפורמה, שלה הסכמה די רחבה במערכת הפוליטית.

● סטארלינק בדרך לרכבת? הפתרון של המדינה לבעיות הקליטה בדרכים
● משרד התחבורה מקדם: מיזוג בין חברת התחבורה של י-ם לנתיבי איילון

חוק רשויות התחבורה המטרופוליניות מבקש לשנות מהיסוד את האופן שבו מנוהלת התחבורה הציבורית בישראל. כיום, רוב ההחלטות מתקבלות ברמה הארצית, ע"י משרד התחבורה, שאחראי על תכנון הקווים, הפעלתם והקמת התשתיות. לפי החוק, חלק ניכר מהסמכויות הללו יעבור לגופים אזוריים חדשים - רשויות מטרופוליניות - שינהלו את התחבורה לפי אזורים עירוניים גדולים: גוש דן, ירושלים, חיפה ובאר שבע. השינוי המבני הזה כבר קיים במדינות מפותחות בעולם, דוגמאות שנחשבות מוצלחות במיוחד לרשויות מטרופוליניות הן לונדון ואמסטרדם.

הרשויות החדשות אמורות לרכז תחתיהן כמעט את כל תחומי הפעילות: מהגדרת מסלולי הקווים ולוחות הזמנים, דרך אכיפה בנתיבי תחבורה ציבורית, ועד קביעת מדיניות חנייה ותכנון תשתיות. הרעיון הוא לאפשר ניהול "קרוב לשטח", כזה שמבוסס על ההיכרות של הרשויות המקומיות עם הצרכים בפועל, במקום מערכת ריכוזית שמתקשה לתאם בין עשרות ערים וליישם פרויקטים בקצב הנדרש. בלב המודל עומדת מועצה מטרופולינית, שבה יישבו ראשי הערים במרחב לצד נציגי המדינה. לכל רשות מקומית יהיה משקל בהצבעות, שנקבע לפי פרמטרים תחבורתיים ואחרים, ובמקרים מסוימים יידרש רוב מיוחד כדי למנוע מצב שבו עיר אחת שולטת לבדה בהחלטות. במקביל, משרד התחבורה ימשיך לקבוע מדיניות כללית, ורשות ארצית תפקח על פעילות הגופים החדשים.

ההיגיון מאחורי המהלך הוא, כאמור, להתמודד עם אחד הכשלים המרכזיים של התחבורה בישראל: ניהול ריכוזי שמתקשה לתת מענה מותאם למטרופולינים, וכן לעבוד מול רשויות מקומיות שלעיתים מעכבות פרויקטים או מושפעות משיקולים פוליטיים מקומיים. אבל לצד ההבטחה לייעול, החוק גם מייצר מבנה חדש של קבלת החלטות, כזה שמעביר כוח משמעותי לראשי הערים, ויוצר זירה שבה כמה רשויות חולקות שליטה על אותו מרחב.

חלוקת הכוח בין רשויות

למרות הקונצנזוס הרחב סביב הצורך בהקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות, כפתרון לרמת השירות לנוסעים והוצאת התחבורה הציבורית מהקיפאון, ככל שהחוק יתקדם לדיון מעמיק יתבררו גם האתגרים שהוא טומן בחובו. אחת הסוגיות המרכזיות שעולות סביב החוק נוגעת לעצמאות הרשויות המטרופוליניות מול המדינה. למרות שמדובר במהלך של ביזור סמכויות, בפועל חלק מהכוח נותר בידי שרת התחבורה, בין היתר באמצעות יכולת למנות חברי מועצה ואף להשפיע על זהות יו"ר הרשות.

במקביל, גם מנגנון קביעת המדיניות הארצית נותר בידי משרד התחבורה. השילוב הזה מעלה חשש שהרשויות החדשות לא יהיו עצמאיות באמת, וששיקולים פוליטיים ימשיכו להשפיע על קבלת ההחלטות, גם ברמה האזורית. כפי שמתארת יעל שכטר־סיטמן מלובי 99: "כרגע הצעת החוק עדיין משמרת כוח משמעותי בידי השר", היא מוסיפה כי "אם כבר מקימים גוף כזה, צריך לבזר את הסמכויות עד הסוף".

סוגיה נוספת נוגעת למבנה הכוח בתוך המטרופולינים עצמם. חלוקת כוח ההצבעה בין הרשויות יוצרת מתחים מובנים, במיוחד בין ערים גדולות לקטנות. במטרופולין ירושלים, למשל, לעיר המרכזית יש רוב כמעט מוחלט, שמאפשר לה לקבל החלטות לבדה - מעל 70% מכוח ההצבעה, "בעוד שבגוש דן הכוח מפוזר יותר, אך עדיין עלול לייצר קואליציות שמנטרלות רשויות אחרות. כתוצאה מכך, רשויות קטנות חוששות מאובדן השפעה ומהיכולת של ערים גדולות להכתיב סדר יום תחבורתי, לרבות הקצאת משאבים. החשש המרכזי הוא שהעיר הראשית תשתלט ותקבל את ההחלטות המהותיות", אומרת שכטר־סיטמן. גם מנגנוני ההגנה הקיימים כמו אפשרות ערעור או ליזום דיון נתפסים כמוגבלים, ובמקרים מסוימים אינם נותנים מענה מלא לפערי הכוח בין הרשויות.

מעבר לכך, החוק מייצר מורכבות נוספת בכך שהוא לא רק מעביר סמכויות מהמדינה לרמה האזורית, אלא גם גורע סמכויות מהרשויות המקומיות עצמן. תחומים כמו אכיפה, חנייה וניהול צירים מרכזיים צפויים לעבור לרשות המטרופולינית, מה שמעורר התנגדות מצד רשויות שמצד אחד דורשות ביזור - אך מצד שני מתקשות לוותר על שליטה ומשאבים. הפער הזה עלול להפוך לנקודת חיכוך משמעותית בשלבי היישום.

הרשויות יידרשו לוותר

לדברי סיוון שמואלביץ, מנכ"לית ארגון 15 דקות, "האתגרים המרכזיים שצפויים לעלות בדיונים הם מינוי יו"ר הרשות המטרופולינית, משקל כוח ההצבעה של כל רשות וזהות הרשויות שייכללו בכל מטרופולין. לדבריה, בשלב זה מדובר ברשימה מצומצמת יחסית של רשויות. כך למשל, ראשון לציון מעוניינת להצטרף למטרופולין גוש דן, אך אינה נכללת כיום בהצעת החוק, ובמשרד התחבורה ובאוצר לא בהכרח מעוניינים לצרף אותה כבר בשלב הראשון של ההקמה, מה שעשוי להוביל למאבקים".

סוגיה נוספת, לפי שמואלביץ, היא ההגנה על רשויות שעלולות להיפגע מהחלטות הרשות המטרופולינית: מה קורה כאשר לרשות יש כוח הצבעה נמוך והיא מתנגדת לפרויקט מסוים? לדבריה, "אף שהחוק מוצג כמהלך של ביזור סמכויות מהמדינה לשלטון המקומי, הוא כולל גם העברת סמכויות מהרשויות המקומיות עצמן לרשות המטרופולינית. כלומר, לא רק המדינה נדרשת לוותר על כוח - גם הרשויות המקומיות.
בכך נוצר מתח מובנה: רשויות מקומיות דורשות מהמדינה לשחרר סמכויות, אך עשויות להתקשות לוותר בעצמן על סמכויות ומשאבים. בין היתר, תחומים כמו הכנסות מחניה, אכיפה וצירים מרכזיים עשויים לעבור מסמכות הרשות המקומית לסמכות הרשות המטרופולינית".

אין תמריץ להשתפר

העובדה כי הרשות המטרופולינית אמורה להגדיר בעצמה את מדדי השירות, גם היא מעוררת ביקורת, שכן ללא סטנדרטים ברורים, קיים חשש שלא יהיה שינוי אמיתי באיכות השירות. איריס דור־און, מנהלת תחום קידום תחבורה ציבורית בהסתדרות, מסבירה כי "סוגיית המכרזים, שנחשבת לאחת הסיבות המרכזיות לבעיות בתחבורה הציבורית אינה מוסדרת בחוק, למרות הפוטנציאל לשנות את מודל התגמול כך שיתבסס על איכות השירות לנוסע ולא רק על היקף הפעילות.

לדבריה, "אחת הסיבות שהשירות לא מספיק טוב היא שיטת המכרזים המתגמלת לפי ק"מ ולא לפי איסוף נוסעים. מעבר לכך, השירות מסובסד במיליארדים רבים על ידי המדינה מחד וכל ההכנסות נותרות בידיה מאידך - כלומר אין לחברות שום תמריץ אמיתי להצטיין ולשפר את השירות לנוסעים. אנחנו נפעל לכך שהחוק החדש יאפשר לרשויות שיוקמו לשנות מהיסוד את השיטה לזו הנהוגה באירופה. זה יאפשר לשחרר מיליארדי שקלים לטובת תגבור השירות לעובדים בפריפריה - היכן שרמת השירות כל כך נמוכה שהאוטובוסים נוסעים ריקים".

לצד זאת, דור־און גם מציינת שמנגנוני הפיקוח והשקיפות אינם מגובשים במלואם. הרשויות צפויות לנהל תקציבים משמעותיים ולהשפיע על מיליוני נוסעים, אך הדרישות לדיווח, בקרה ופיקוח פרלמנטרי טרם הוסדרו. העובדה שלשר קיימת סמכות לשנות את הרכב המטרופולין ואת חלוקת הכוח בין הרשויות מעצימה את החשש מפני קבלת החלטות ללא בקרה מספקת. "המבנה בגרסה הנוכחית של הצעת החוק, בעיקר בהקשר של סמכויות היו"ר ואדרבה אם הוא לא ייבחר מבין ראשי הרשויות, משכפל במידה רבה את המבנה הבעייתי של השלטון המקומי - ומשאיר בידי היו"ר יותר מדי סמכויות״.