"חוק התכנון והבנייה בנוי טלאי על טלאי, הגיע הזמן לשנות אותו"

היו"ר החדש של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, עו"ד בני ארביב, לא ממתין לשום דבר ולא צריך תקופת היכרות עם הערכאה התכנונית העליונה בישראל. כמי שהגיע מתוך המערכת, הוא מספר בראיון הבכורה שלו לגלובס, כי כבר החל לטפל בנושאי תכנון ובדעתו ליזום שינויי חקיקה בנושאים שסומנו על ידו ועל ידי מינהל התכנון כצווארי בקבוק של המערכת התכנונית הסבוכה.

● מחירי הדירות "האמיתיים": המדד החדש שתפרסם הלמ"ס
● 10.9 מיליארד שקל באוגוסט: 2026 היא שנת שיא בהיקפי המשכנתאות
● ההזדמנות והסכנה של מבצעי 80/20 למשקיעים

לפני כחודשיים מונה ליו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. קודמו בתפקיד, נתן אלנתן, שפרש לאחרונה, היה גם יו"ר מטה התכנון הלאומי, אולם מכיוון שמטה התכנון הלאומי הוא גוף ממשלתי שאינו מעוגן בחוק (בניגוד למועצה הארצית), דרוש שר פנים שימנה אותו לתפקיד. אולם בממשלה אין שר פנים מכהן - ולפי שעה אין מי שיוכל למנות את ארביב גם לתפקיד זה.

גם כך, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה היא ערכאת התכנון העליונה של מדינת ישראל, ולדברי ארביב יש הרבה מאוד מה לעשות בה, כדי לייעל את עבודת המערכת התכנונית.

1 חוק התכנון והבנייה על הכוונת

ארביב, שכיהן בלשכה המשפטית של משרד הפנים וכסגן היועצת המשפטית במינהל התכנון, סבור שהבעיה העיקרית נעוצה בחוק התכנון והבנייה, שחוקק ב-1965 וגם אז הסתמך על מקורות בריטיים מלפני קום המדינה.

"זה חוק שתוקן הכי הרבה פעמים בחקיקה הישראלית, חוץ מדיני המסים. אנחנו כבר נמצאים בתיקון ה-171 לדעתי", הוא אומר. "אני ריכזתי את כל תיקוני החקיקה על כל מה שקשור בזה, לרבות סמכויות חלופת שקד, היטלי השבחה, הפקעות ועוד. במסגרת זו נחשפתי לכל הקשיים, הכשלים והמורכבויות, ויש לי הערכות היכן אפשר לקצר, לייעל, ולתת יותר ודאות בכל נושא. אבל דברים אמיתיים - שינויים אמיתיים. רפורמות אמיתיות מתחילים בחקיקה וחוק התכנון והבנייה זה אחד החוקים המרכזיים ביותר".

מדובר בחוק עתיק, שהיו בעבר ניסיונות לשנות אותו, שלא הצליחו. מדוע?
"ב־2010 נעשה ניסיון מקיף לערוך רפורמה כוללת, אבל מסיבות שונות זה לא עבר, ואז הבנו ש'תפסת מרובה, לא תפסת'. זה חוק שניתן להשוות אותו לנושאת מטוסים, ולמחוק ולכתוב מחדש עלול לחולל שינוי גדול מדי. אולי השוק לא יידע להתמודד איתו. לכן, יש ללכת באופן מדוד וזהיר.

"המשכנו את מסורת התיקונים לחוק, והגענו ליותר מ־170 תיקונים, וזה טלאי על טלאי. לוקחים סעיף, מתקנים אותו, נוצרות סתירות, נוצרות שאלות פרשניות. זה לא הדבר האמיתי. זה משהו שעשינו בלית ברירה, והוא מעורר עשרות שאלות שמעסיקות עשרות עורכי דין, עובדי מדינה ועורכי דין במגזר הפרטי, ועדות ערר ובתי משפט מדי יום ביומו, ללא תכלית ראויה וללא תוחלת אמיתית".

אם שינוי גורף לא טוב ותיקוני טלאים לא טוב, מה צריך לעשות?
"החלטנו לקדם החלטת ממשלה שצריך לכתוב את חוק התכנון מחדש, להקים צוות, להמליץ לשר הפנים על כתיבת החוק מחדש וכולי. אבל הבנו שאם נעשה את זה כמו שעשו את זה בעבר, ונכתוב את כל חוק התכנון והבנייה מחדש - לא נצליח. הוחלט לחלק את זה חלקים־חלקים, ולהתמקד במה שהכי חשוב ודחוף בשלב הזה".

2 העברת סמכויות לוועדות המקומיות

בשלב הראשון, מספר ארביב, החליטו להתמקד בשני נושאים: חלוקת הסמכויות בין ועדות מקומיות למחוזיות - נושא שמשליך גם על מוסדות תכנון אחרים כמו הוותמ"ל - והיטלי השבחה.

נחזור בהמשך להיטלי ההשבחה, אבל מדוע חלוקת הסמכויות עומדת בראש העדיפויות?
"הסעיף החוקי שדן בזה משתרע על עשרות עמודים - אחד הסעיפים הארוכים בחוק הישראלי ואולי הארוך ביותר, והוא הסעיף שתוקן הכי הרבה פעמים בחוק.

"הסעיף הזה מונה רשימת נושאים בסמכות ועדה מקומית, ומה שלא - לא נמצא בסמכותה.

"אני לא מגזים: אני עצמי נתתי אלפי תשובות וחוות דעת בנוגע לפרשנות הסעיף הזה. במסגרת תפקידי הקודם כסגן היועצת המשפטית, אני יודע בדיוק מה התועלת שלו, אבל הנזק שהוא גורם לעולם התכנון עצום בחוסר הוודאות שהוא יוצר.

"למי אני מגיש את התוכנית? למי פונים בשאלות ובהתנגדויות? האם זה בסמכות ועדה מקומית? בסמכות ועדות ערר ובתי משפט וחוות דעת? אתה שואל את עצמך מה בדיוק משרת כל העיסוק בזה?

"צריך לעשות סדר, איזה תוכנית היא בסמכות מקומית ואיזו תוכנית בסמכות מחוזית.

"הסעיף במתכונתו הנוכחית לא משרת את המטרה. מעבר לחוסר הוודאות ולמורכבות שהזכרתי, ולזה שמעטים האנשים שבקיאים בו על בוריו, אין לו רעיון מסדר, בגלל שהוא נבנה לאורך השנים טלאי על טלאי על טלאי ומה שחשבו בתיקון 43, זה לא מה שחשבנו בתיקון 101 וזה לא מה שחשבנו בתיקון 139".

והכוונה לאשר לוועדות המקומיות יותר סמכויות?
"הבנו עם השנים שצריך לתת יותר ויותר סמכויות לוועדות מקומיות. בעבר ניתנו סמכויות מינוריות, ובתיקונים האחרונים ניתנו סמכויות משמעותיות בהרבה, אבל אין שום רעיון או תובנה כוללים, והשאלה נשארה - מה נכון להשאיר במחוז ומה נכון להעביר לוועדות מקומיות לנבחרי ציבור?"

מה באמת?
"בוא נסתכל על הנתונים. במדינת ישראל יש רק שש ועדות מחוזיות, וכ־80% מהתוכניות שמאושרות בוועדות המחוזיות מניבות רק 20% מסך יחידות הדיור שמתוכננות בארץ בשנה. זה פשוט מדהים.

"זה אומר שוועדות מחוזיות מתעסקות במקרים רבים מאוד יותר מדי בתוכניות נקודתיות, קטנות, במגרש אחד בתוספת קומה, בתוספת שתי קומות בשני מגרשים, והכל משום שלוועדה המקומית אין סמכות לדון בזה.

"הדבר הזה לא יכול להימשך. מבחינתנו ועדה מחוזית לא אמורה להתעסק בתוכנית נקודתית. ועדה מחוזית תפקידה לאשר תוכניות מתאר, תוכניות כוללניות, חזון תכנוני, נושאי ליבה שחשובים לשלטון המרכזי".

3 סד זמנים לוועדות המחוזיות

כבר התחלת לפעול בנוגע לפעילותן של הוועדות המחוזיות.
"בחוק התכנון והבנייה מוקנות סמכויות בעניין הזה ליו"ר המועצה הארצית.

"מאז מוניתי אני עוסק בעיקר בסעיף לחוק שקובע סד זמנים לוועדה המחוזית לאישור תוכנית של יותר מ־500 יחידות דיור, ואם היא לא עומדת בזה, היא בעצם לא יכולה לדון בתוכנית בלי שיו"ר המועצה הארצית נותן לה אורכה. זה מקנה לה את הסמכות לחרוג ב־18 חודשים.

"היו עשרות אלפי יחידות דיור תקועות משום שלא היה יו"ר למועצה הארצית, והפקק הזה השתחרר בחודש האחרון בעקבות הסמכויות שניתנו לי".

מה בדיוק עשית?
"אם אני לא נותן הארכת מועד לוועדה המחוזית, המשמעות היא שהתוכנית עוברת לדיון בוועדת משנה של המועצה הארצית, שאמורה להיכנס בנעלי הוועדה המחוזית. יש לדבר הזה מחירים, ולכן אנחנו במקרים האלה לא ממהרים להעביר.

"אנחנו מבקשים מהוועדה המחוזית לפרט מה הסיבות שלא עמדו במועדים, ובדך כלל הם מבקשים אורכה.

"בחלק גדול מאוד מהמקרים אנחנו לא נותנים להם את מלוא הזמן שביקשו אלא פחות מזה, ונותנים להם הזדמנות נוספת להשלים את אישור התוכנית לפי המועד שאנחנו חושבים שנכון בנסיבות העניין.

"אגב, לא תמיד הפעלת הסנקציה והעברת הטיפול למועצה הארצית תעזור ליזם, כי מדובר במוסד תכנון אחר שלא בהכרח רואה איתו עין בעין, וזה לא תמיד מקצר".

מהבירורים שערכת: מי היה אשם בעיכובים? הוועדות? התוכניות? היזמים שהתחילו לטרטר ולשנות כל שני וחמישי?
"זה בדיוק מה שאני מנסה לבדוק. האם רוב הזמן זה שכב אצל היזם או שכב בוועדה? לדוגמה: הוועדה קובעת תנאים להפקדת התוכנית, והיזם צריך להגיש תוכנית מתוקנת, ולמלא אחר התנאים. כמה זמן לקח לו להגיש את התוכנית המתוקנת לוועדה?

"עניין אחר שמצאנו הוא בתוכניות עם טבלאות איחוד וחלוקה ללא הסכמה, שזו תוכנית מורכבת עם משמעות שמאית קניינית. מדובר בתוכניות גדולות בשטחן, שדורשות תסקירי השפעה על הסביבה ותהליכים מורכבים, וזה חוזר על עצמו בנימוקים שאנו מקבלים. אז זה לא רק היזם, וזו לא רק ועדה".

4 "לא גמרנו לטפל בהיטלי ההשבחה"

נעבור לנושא השני שבו אתה רוצה לטפל בו, והוא היטלי ההשבחה. לפני כמה שבועות התפרסם הדוח של הצוות לבדיקת היטל ההשבחה, שאכזב רבים בכך, שלא באמת שינה משהו.

"כן, אנחנו מקבלים הרבה תלונות. היו רבים שציפו למשהו אחר וקצת התאכזבו. זה נושא חם וההשפעה שלו על התכנון היא דרמטית.

"כל יזם רוצה לדעת אם הפרויקט שלו כלכלי לפני שהוא נכנס אליו, הפערים בין השומות גדולים, לעתים מאות ולפעמים אלפי אחוזים. חוסר הוודאות עצום.

"זה דבר שמאוד מכביד על אישור תוכניות וגם על מימוש תוכניות, כי אף אחד לא יממש תוכנית לפני שהוא יודע מה סכום ההיטל, בדגש על תוכניות להתחדשות עירונית ששם כל אחוז עלול להפיל את הפרויקט, כי הכול שם שברירי.

"השתתפתי בצוות הממשלתי שדן בנושא, בראשות עורכת הדין כרמית יוליס, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה. ניסינו למפות את הכשלים המרכזיים שגורמים לחוסר ודאות ולזה שהרבה תוכניות יוצאות לא כלכליות, אחרי שהוועדות המקומיות מוציאות שומות גבוהות יותר ממה שהיזם העריך במסגרת תקן 21. הדברים האלה קורים מדי יום.

"הדוח שהוצא הוא דוח ביניים, לטווח המיידי, וזה לא אומר שהנושא ירד מהפרק. אנחנו מבינים שיש צורך להמשיך ולבחון חלופות להיטל ההשבחה".

ומה השינויים שהובאו בחשבון?
"במסגרת הדוח הזה בחנו שני כיוונים. כיוון אחד משך לביטול התוספת השלישית (לחוק התכנון והבנייה שדנה בהיטלי ההשבחה - א.מ), ונעשה משהו אחר לגמרי.

"היו מספר הצעות. ההצעה הראשונה לקבוע אגרה לפי מטר מרובע לפי ייעוד כמו אגרת בנייה ולבנות טבלאות לפי יישובים או אזורים.

"ההצעה הזו, אף שהיא נראית קוסמת ואף שהרבה מאוד תמכו בה - לא בדיוק עובדת, כי המטרה אינה לפגוע בהכנסות הרשויות המקומיות, שהיטל ההשבחה מהווה שליש מהן. אנחנו מנסים לפתח את הנוסחה הזו, אבל כרגע היא נראית לא בת יישום.

"הצעה נוספת שדובר עליה רבות, היא לבטל את היטל השבחה ולגבות אותו דרך מס שבח, כלומר להוסיף למס שבח כך וכך אחוזים ולהעביר לרשויות המקומיות את החלק שיתווסף. גם בזה יש הרבה חסרונות".

אם כך הכיוון הוא תיקון ההיטל הקיים?
"בדוח הביניים המלצנו להתמקד בסוגיות שמעסיקות את בתי המשפט וועדות הערר. למשל, בזכויות שיש בהן שיקול דעת תכנוני, מועד אירוע המס שלא יהיה מועד אישור התוכנית, אלא מועד ההחלטה לאשר את הזכויות המוקנות, שאלות שעולות בתוכניות לפי סעיף 23 (הסעיף בתמ"א 38, שמאפשר לרשויות לתכנן תוכניות מקומיות בנוסח תמ"א 38, כמו תוכניות הרובעים בתל אביב - א.מ).

"הנושאים האלה הם נושאים רוחביים שמצטברים בהם מאות ואלפי עררים שתלויים בהם. ולכן הבשורה בעניין הזה היא לספק וודאות והיא אמורה לייעל ולקצר את הדרך.

"אני מודע לביקורת על ההמלצות, למשל שאם אנחנו דוחים את אירוע המס ממועד אישור התוכנית למועד מתן ההיתר בשוק עולה - זה מעלה את היטל ההשבחה.

"אנחנו היום בתקופה של שוק יורד ואנחנו לא יודעים כמה זמן תימשך המטוטלת הזו. אף שלאורך זמן כנראה שוק הנדל"ן יעלה".

5 צדק חלוקתי ומטלות היזם

"נושא מהותי נוסף, שהוא לא פחות חשוב בעיני ואותו לא כללנו בדוח הביניים, זה הנושא של צדק חלוקתי. היטל השבחה נגזר מערך הקרקע - כולנו מבינים. ולכן ברשויות החזקות או איפה שערכי הקרקע גבוהים יותר, ההשבחה גבוהה יותר והיא מקבלת יותר תקבולים.

"בוא ניקח לדוגמה פרויקט זהה - אותו מספר יחידות דיור, אותו שטח בנוי. אם נקדם אותו בקריית שמונה או בתל אביב, הסכומים יהיו שונים במאות אחוזים בגלל ערכי הקרקע. אבל כשבונים גן ילדים או צורכי ציבור אחרים, העלויות די זהות בין הפריפריה למרכז.

"ההצעה היא לקחת חלק מהיטל השבחה שהרשויות גובות, להעביר אותו לאיזושהי קרן ארצית ולחלק מחדש את הקרן הזאת בין רשויות מקומיות לפי צרכים, לפי מפתח, לפי יעדים, לפי תמריצים וכיוצא בזה.

"זו הצעה שלא צריך להסביר מי מתנגד ומי תומך בה. כולם מבינים".

עניין אחרון, אני מבין שהוא מפריע לך מאוד והוא מה שמכונה "מטלות יזם".
"מעבר לשאלה של חוקיות שאני לא אכנס אליה, צריך שיהיה סדר. ממי אתה דורש ומי אתה לא דורש? כמה אתה דורש? מתי אתה דורש?

"תוכניות 5000 ו־5500 של תל אביב עוסקות בנושאים האלה והן כוללות ממש רשימה עם מפתח לדברים. כלומר יזם יכול לקבל את המינימום בתוכנית - נגיד 400% - ואף אחד לא יגיד לו כלום, אבל אם הוא רוצה לקבל מעבר לחלק הבסיסי, נניח 500%, עליו לספק תועלת ציבורית. ככה זה מכונה בתוכנית הזאת וזה נושא שעלה ונדון גם בבתי משפט. המדינה הגנה על זה.

"ברמה הכלכלית המשמעות היא שזכויות בנייה הן כלי מימוני לתועלת ציבורית, פשוט במקום כסף נותנים ליזם עוד זכויות בנייה. אבל גם הדבר הזה לא עובד איפה שערכי הקרקע נמוכים. אם אנחנו מדברים על צדק חלוקתי, רשויות חלשות וכולי".