איך השנה הקרובה תשפיע על הממשלה, עד שנגיע לקלפי?

האירוע המרכזי שישפיע על הפוליטיקה הישראלית בשנה הבאה הוא הבחירות לכנסת, שייערכו לכל המאוחר באוקטובר 2026. כבר עתה מלאה הארץ סקרים, פרשנויות וספקולציות על ההתפתחויות האפשריות בתוך המשחק הפוליטי. אלא שעוד לפני פתיחת הקלפיות יש מה לדבר על ההשלכות של שנת בחירות על הממשלה. שרטטנו את אפיקי ההשפעה העיקריים.

כלכלת בחירות

מה יהיה על הפרק? שנת בחירות היא הזדמנות מצוינת למי שאוחזים בהגה לנצל את כוחם כדי "להיטיב עם העם", באמצעות חלוקת גזרים כלכליים שנתפסים כהקלה על הכיס. מבחינת רבים יריית הפתיחה כבר נורתה, עם הצעד של שר האוצר בצלאל סמוטריץ' להרחבת הפטור ממע"מ על יבוא אישי מחו"ל.

לפי דיווחים בתקשורת, עוד צעדים שנמצאים בקנה הם הקלה על רוכשי משכנתאות, הטבות במס הכנסה והרחבת הקלות המיסוי על קופות גמל להשקעה.

איך הבחירות ישפיעו? מרגע שהכנסת תפוזר, יהיה קשה בהרבה להבטיח גדולות ונצורות מבחינה כלכלית, שלא לדבר על הביצוע. כך למשל, הנחיית יועמ"ש 1.1904, שעניינה "הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך פעילות בחירות", אוסרת על שרים לספק איזושהי הבטחה להקצאת תקציבים מכוח תפקידם במהלך סיורי בחירות.

איך זה היה בעבר? עד שנות השמונים כלכלת בחירות הייתה בישראל דבר כמעט נטול בושה: ב־1981 שר האוצר יורם ארידור הפחית את מכסי היבוא על שורת מוצרים, כמו מכוניות, מכונות כביסה ומקררים. ב־1984 הממשלה והקואליציה הגדילו את סובסידיית המוצרים שבפיקוח, סבסדו את מחירי החשמל והמים ושינו את מדרגות המס. תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985, שנועדה להתמודד עם ההיפר־אינפלציה (שנבעה בין השאר מאותה כלכלת בחירות), הפכה את כלכלת הבחירות לפחות אפשרית מבחינה חוקית. לכן היא ראתה מאז יותר משחקים של חשבונאות יצירתית או ניסיונות שנבלמו בידי הייעוץ המשפטי לממשלה.

תקציב המדינה

מה יהיה על הפרק? האופן שבו שנת 2026 תשפיע על הפוליטיקה נקבע במידה לא מבוטלת בימים אלה ממש. בזמן שדיוני התקציב ל־2026 מגיעים לטורים גבוהים, עדיין יש סימן שאלה גדול סביב ההיתכנות להשלמת החקיקה - פחות בגלל כלכלה, ויותר בגלל פוליטיקה.

על לוח הזמנים הפוליטי דובר רבות - אם התקציב לא יעבור עד סוף מרץ, הכנסת תתפזר באופן אוטומטי ונלך לבחירות שלושה חודשים לאחר מכן. אבל זו לא התוצאה היחידה של אי־קבלת חוק התקציב, והממשלה תושפע מזה בדרך נוספת שתיכנס לתוקף כבר ב־1 בינואר.

איך הבחירות ישפיעו? עד שלא יעבור תקציב ל־2026, הממשלה תצטרך להתנהל במסגרת מה שנקרא תקציב המשכי. המשמעות היא שבכל חודש היא רשאית להוציא סכום של 1/12 מתקציב השנה הקודמת, מוצמד לממוצע שיעור הגידול באוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות.

במצב כזה הממשלה תוכל להוציא כספים לפי סדר עדיפויות קבוע בחוק. תחילה התקציב יוקצה לקיום ההתחייבויות של המדינה מכוח חוקים, חוזים ואמנות. התקציב הנותר בכל חודש ישמש אותה להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, כולל שינויים שנעשו במהלך השנה.

החוק אמנם קובע את סדר העדיפויות הראשי, אך התעדוף בהקצאת התקציב הנותר אינו מפורט בו. אגף החשב הכללי באוצר מקצה את הכסף לפי סדר העדיפויות המפורט בחוק ולפי שיקול דעתו, ומתייעץ עם אגף התקציבים. באגף החשב הכללי פועלות כמה ועדות חריגים, והן דנות בבקשות של המשרדים לפעולות שלא בהכרח נכללות בסדרי העדיפויות המפורטים בחוק.

איך זה היה בעבר? כניסה לתקציב המשכי אינה מקרה חריג מאוד. גם השנה הנוכחית התחילה עם כמעט שלושה חודשים של תקציב המשכי. סך הכול מאז 2015 היו חמש שנים שבהן הממשלה נאלצה להתנהל תקופה ממושכת בתקציב המשכי: התקציבים ב־2015 ו־2021 - שהיו שנות בחירות - עברו רק בסוף השנה, וב־2023, שבאה מיד עם חילופי הממשלות, היה תקציב המשכי במשך כמעט חמישה חודשים. הדוגמה הקיצונית ביותר היא שנת 2020, שבה כלל לא אושר תקציב.

הסכמים מדיניים

מה יהיה על הפרק? ניתן למנות שלוש אפשרויות מדיניות שאולי יעמדו בפני הממשלה בשנה הקרובה: כניסה לשלב ב' של הפסקת האש בעזה, הצטרפות של מדינות נוספות להסכמי אברהם והסדרה מדינית כזו או אחרת עם סוריה. לא נוכל לפסול לגמרי את האפשרות שחלק מהתרחישים האלה יבואו לידי מימוש, אם בכלל, רק לאחר פיזור הכנסת.

איך הבחירות ישפיעו? מרגע פיזור הכנסת ועד הבחירות תגיע גם ממשלת המעבר. לכאורה עקרונית אין הגדרה חוקית לממשלת מעבר, וההגבלות עליה נקבעו בפסיקה. אבל הכלל המנחה הוא שממשלה כזו, כלומר ממשלה שכבר אינה נהנית מאמון הכנסת, אמורה לנהוג באיפוק ולא לנקוט צעדים דרסטיים שיכבלו ממשלות נבחרות עתידיות.

עם זאת, נקבע חריג אחד: כאשר האינטרס הציבורי מחייב פעולה דחופה. כלומר, אם אחד מההסכמים המדוברים ייכנס לישורת האחרונה בתקופת הבחירות, אם תהיה עתירה לבג"ץ, הממשלה תוכל לטעון שלמרות המצב הפוליטי הרגיש יש צורך דחוף לאשר את ההסכם כבר באותה העת.

איך זה היה בעבר? הדוגמה האחרונה טרייה יחסית: ההסכם הימי בין ישראל ללבנון על השימוש במאגר הגז כריש. ההסכם נחתם בחודש האחרון של מערכת הבחירות, וגרר ביקורת מהאופוזיציה בין השאר בגלל התזמון שבו נחתם (ביקורת אחרת הייתה הטענה שיש לאשררו במשאל עם). הדבר הוביל לעתירות לבג"ץ, שנדרש בין השאר לדון בשאלה אם ממשלת מעבר מוסמכת להעביר את ההסכם הזה. בג"ץ דחה את כל העתירות, ובדצמבר 2022 נחשפו הנימוקים: ראשי מערכת הביטחון העלו צורך דוחק להעביר את ההסכם בהקדם, והשופטים קיבלו את עמדתם. כמו כן, נוספו לכך ההסברים שבג"ץ נמנע ככל האפשר מעיסוק בענייני חוץ וביטחון, גם כשמדובר בממשלת מעבר, ושהיוזמה החלה להתגבש עוד טרם פיזור הכנסת (ולמעשה עוד לפני השבעתה).

מינויי בכירים

מה יהיה על הפרק? כבר היום יש שורה של משרות בכירות שלא מאוישות במינוי קבוע, אלא בידי ממלאי מקום. כך שלפחות באופן תיאורטי לרשות הממשלה עומדת הזכות לאייש אותן באישים מטעמה. עם המשרות האלה ניתן למנות את ראש המועצה לביטחון לאומי, נציב שירות המדינה, מנכ"ל הביטוח הלאומי, יו"ר התעשייה האווירית, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, היועץ המשפטי של משרד ראש הממשלה, ראש הסגל של ראש הממשלה וראש מערך ההסברה.

איך הבחירות ישפיעו? בתקופת הבחירות הממשלה מוגבלת ביכולתה לבצע מינויים. פסיקת בית המשפט עמדה בעבר על המתח בין איפוק לעשייה שמעוררים מינויים בזמן שלטון מעבר. כך, ב־2015, במסגרת עתירה שהגיש שמחה רוטמן בשם התנועה למשילות ודמוקרטיה, בג"ץ ציין: "נתקבלה ההשקפה כי ראוי הוא כי מינויים לתפקידים בשירות הציבורי לא יבוצעו בידי גורמי ממשל, אלא ימתינו עד לכינון ממשל חדש, אלא מקום שיש באיוש תפקיד מסוים צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, ייצור חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב".

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה נאמר כי "חרף העובדה שלמינויים בתקופת הבחירות נודעת רגישות מיוחדת ונדרש לגביהם איפוק רב, אין לומר כי קיימת מניעה מוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות, אף אם הם בכירים באופיים - השאלה היא שאלה של שיקול דעת".

איך זה היה בעבר? אחד המקרים הבולטים למינויים בתקופת ממשלת מעבר היה מינויו של הרצי הלוי לרמטכ"ל בשלהי כהונתה של ממשלת בנט־לפיד. למעשה, המקרה הזה נתן לנו שתי דוגמאות מעניינות. הראשון הוא המינוי של הלוי עצמו. היועמ"שית גלי בהרב־מיארה התנגדה תחילה למינוי בתקופת בחירות, אך לאחר שהובאו בפניה חוות דעת מקצועיות־ביטחוניות שהדגישו את הצורך, היא השתכנעה שהקשיים במינוי "אינם עולים כדי מניעה משפטית".

אבל הליך המינוי של הלוי גרר מינוי אחר - שלא צלח. כדי להוציא לפועל את מינוי הלוי נדרשה בחינה של הוועדה המייעצת למינוי בכירים. היות שלוועדה לא היה יו"ר, הממשלה מינתה לתפקיד את השופט בדימוס מני מזוז. אלא שבג"ץ קבע שהמינוי לא נופל בגדר חריג שמאפשר מינוי בתקופת בחירות, וביטל את המינוי. מינויו של הלוי התאפשר בסופו של דבר בזכות המינוי הזמני לראשות הוועדה של השופט בדימוס אליקים רובינשטיין.