ממעברה לבירת הכטב"מים? החזון הממשלתי לירוחם, והמציאות

יש מעט הבטחות שפוליטיקאים אוהבים להפריח לחלל האוויר כמו ההבטחה "לחזק את הפריפריה". היא רלוונטית בכל זמן, מוסכמת על כולם - והיא תמיד מתיישבת על צורך קיים. בטובתה או שלא, אחד הסמלים של הפריפריה בישראל היא ירוחם.

● לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

בלי להיכנס לסבך ההגדרות והמדדים של מידת הפריפריאליות של יישוב מסוים, כדי להבין שהממשלה אכן מתייחסת אל ירוחם כ"פריפריה", אפשר להתבונן בשלל ההחלטות לחזק אותה. אבל עד כמה המאמצים בנושא באמת היו אפקטיביים?

הפוטנציאל קיים

ירוחם הוקמה ב־1951 כמעברה ראשונה מרוחקת ממרכז הארץ ומכל יישוב ותיק, לימים עיירת הפיתוח הראשונה בנגב שנבנתה "יש מאין" בלב המדבר. תושביה הראשונים היו יוצאי רומניה, חלקם ניצולי שואה. אחריהם באו עולים ממרוקו, פרס, הודו ומדינות רבות נוספות. ב־1959 היא קיבלה מעמד מוניציפלי - ומאז ועד היום היא מוגדרת "מועצה מקומית" (ולא עיר).

כיום אוכלוסיית ירוחם מונה כ־12 אלף תושבים, כאשר חוץ מהעולים משנות ה־50 שהזכרנו, הצטרפו אליה גם עולים מבריה"מ, גרעיני נח"ל של בני עקיבא וכפר סטודנטים. מקורות התעסוקה המרכזיים הם תעשייה מקומית ואזורית (כ־53% מהמועסקים ביישוב) ושירותים ומסחר (47% מהמועסקים). ההכנסה הממוצעת לשכיר לחודש עבודה עומדת כיום על 12,511 שקלים, פחות מהממוצע הארצי העומד על 14,027.

בכל הנוגע להכנסות ותקציב המועצה, אף שהמדינה הקימה את ירוחם כבר לפני שישה עשורים, היא טרם סיפקה לה בסיס כלכלי עצמאי איתן שיקיים אותה. כך, אחוז נכבד מתקציב ירוחם נסמך על מענקי איזון מטעם משרד הפנים. רק מיעוט מגביית הארנונה מגיע מארנונה לעסקים (וחלק הארי מקורו בארנונה למגורים) וכשליש מתקציבה של ירוחם יוצא על רווחה.

לשיא המצוקה הגיעה ירוחם ב־2005, אז מונתה למועצה ועדה קרואה בעקבות משבר תקציבי חריף. מונתה למועצה ועדה קרואה. בראשה עמד עמרם מצנע שהוביל תוכנית הבראה והיא פעלה כחמש שנים.

ולמרות הכל, יש לממשלה תוכניות גדולות לירוחם. למשל, מתוכנן שדה תעופה לכטב"מים באזור שביחד עם מרכז "סקייטק", פרויקט לאומי לפיתוח תעשיית הכטב"מים והרחפנים, יש כבר מי שמכתירים את ירוחם כ"בירת הכטב"מים והרחפנים של ישראל". לא מזמן נחנך גם מרכז הפעלה ומוקד רואה עירוני, אשר יסייע למשטרת ישראל בהגברת הביטחון האישי.

בנוסף, הימצאותה במדבר, קרבתה למכתש ירוחם (לשעבר "המכתש הגדול"), פארק אגם ירוחם ואתרי הפריחה העונתיים שסובבים אותה - הופכים את ירוחם למוקד תיירותי משמעותי. רק לפני מספר חודשים, עמדנו בגלובס על כך ש"משהו טוב מתבשל בירוחם" - והצגנו את סצנת הקולינריה המתפתחת בעיר. בירוחם גם פועל פורום תיירנים יישובי החל משנת 2015, בו חברים יזמים ועמותות המפעילים תוכניות לעשרות אלפי המבקרים מדי שנה.

אין ספק, הפוטנציאל קיים. האם הממשלה ציידה את ירוחם גם בכלים לממש אותו?

יישוב במעמד מיוחד

ב־2013, במסגרת תוכנית אסטרטגית לפיתוח הנגב, נקבעה המועצה המקומית ירוחם כיישוב בעל עדיפות לאומית. מה זה אומר? אזור עדיפות לאומית הוא אזור שממשלת ישראל הכריזה עליו כאזור מועדף והחליטה להעניק לו הטבות בתחומים שונים, כמו חינוך, בריאות ותחבורה. זאת, במטרה להשיג תוצאות בתחומי הפעילות של הממשלה, לפי "מדיניות הממשלה לפיזור אוכלוסין, לשינוי סדרי העדיפויות הלאומיים ולקליטת עליה באזורים אלה".

אבל זה לא המעמד המיוחד היחיד שהמועצה זכתה לו. על רקע המהלך האסטרטגי למעבר צה"ל לנגב, הממשלה קיבלה החלטה לסייע ליישובי הדרום לממש את הפוטנציאל הגלום במעבר המחנות לקרבתם ולהכין את הקרקע לגידול הצפוי באוכלוסייה.

במסגרת ההחלטה, הוגדרו "יישובי מטרה" שעבורם ניתן סיוע נוסף מעבר לזה שניתן בשאר יישובי הנגב. אותם יישובי המטרה הם היישובים המצויים בטווח נסיעה יומית קצרה ממחנות צה"ל, ואשר עלה החשש שאין באפשרותם להיערך בכוחות עצמם למיצוי הפוטנציאל הכלכלי הטמון בהעתקת מחנות צה"ל לסביבתם הקרובה.

לתוכנית נקבעו מספר יעדים: האצת הפיתוח הכלכלי והתעסוקתי, עידוד הגירה חיובית, הגדלת היצע הדיור, שיפור תדמית הנגב ויישוביו, הגדלת היקף המשרתים מאזור הנגב ביחידות הטכנולוגיות במחנות, חיזוק היישובים והשלטון המקומי, הגדלת היצע התרבות והפנאי ופיתוח תשתיות אזרחיות נוספות לשם צמצום פערים בין יישוב הנגב לבין מרכז הארץ.

ירוחם נכללה בין יישובי המטרה, היות שעמדה בשלושת התנאים: מסגרת ההשפעה (קרבה למחנות צה"ל), מדד כלכלי־חברתי (דירוג באשכולות 1־5 במדד) והכנסה מארנונה לנפש (שאינה עולה על פי שניים מהממוצע הארצי).

מבין כל יישובי המטרה, לירוחם ניתן מעמד אפילו יותר ייחודי. זאת, משום שהיא נחשבה לאזור עדיפות לאומית העומד בפני עצמו, בשל היותה של ירוחם הרשות הפריפריאלית ביותר על פי מדד הפריפריאליות, הקטנה ביותר והקרובה ביותר לעיר הבה"דים.

בעניינה של ירוחם, ההחלטה עסקה בפיתוח כלכלי, פיתוח פתרונות דיור להשכרה, פיתוח וסבסוד הוצאות פיתוח באזורי התעשייה, פיתוח תמריצים להקמת מרכזים לוגיסטיים ושירותים תומכי תעשייה, שיקום פארק ירוחם, גיבוש תוכניות אסטרטגיות לצמיחה, לפיתוח תשתיות מצויינות חינוך ולהקמת שכונה לאנשי קבע.

בשורה היסטורית?

ב־2018, הממשלה החליטה לרכז מאמצים בירוחם, בנפרד משאר יישובי המטרה. זאת, בשל מספר סיבות. הסיבה הראשונה היא עיכוב במועד אכלוס בסיס קריית ההדרכה (עיר הבה"דים) הסמוך לירוחם - שהושלם רק פחות משנתיים לפני כן. הסיבה השנייה היא שלמרות שלל החלטות הממשלה הקודמות שנגעו לירוחם במישרין או בעקיפין, עדיין לא ניתנו לירוחם כלי סיוע ספציפיים שיענו על הצרכים הייחודיים של המועצה.

חוץ מזה, הממשלה סימנה את ירוחם כדוגמה עבור יישובי מטרה אחרים - כך שהצלחתה או כישלונה למצות את הפוטנציאל הכלכלי והדמוגרפי, יכול לשמש מנוף או חסם תודעתי עבור שאר יישובי המטרה בהקשר של מעבר צה"ל לנגב.

לשם כך, נכללו בהחלטה זו מספר כלי סיוע לירוחם, המיועדים להעצמה כלכלית של המועצה המקומית, לאור האתגרים הייחודים של היישוב כיישוב פריפריאלי וקטן, הנדרש להתמודד עם גידול צפוי ומהיר באוכלוסייה, והצורך לפתח תשתיות עירוניות לקראת קליטה עתידית של משפחות חדשות בעקבות מעבר צה"ל.

ההחלטה התקבלה בחיוב בירוחם. ראש המועצה דאז (וחבר הכנסת דהיום) מיכאל ביטון בירך: "זוהי בשורה היסטורית, ממשלת ישראל שמה זרקור על ירוחם בהחלטה משותפת לכלל משרדי הממשלה. החלטה זו תומכת בפיתוח הישוב שבימים אלה מצוי בצמיחה דמוגרפית חיובית… ההחלטה עושה צדק היסטורי בהקטנת הפערים בין פריפריה ומרכז ומאפשרת קפיצת מדרגה משמעותית לעשור הקרוב".

סגנית ראש המועצה, טל אוחנה, הודתה "ל־14 מנהיגי משרדי הממשלה השונים, שבחרו להיות שותפים משמעותיים בקידום עתידה של ירוחם", ואמרה כי "החלטה זו תביא לחיזוק נושאי הפיתוח הכלכלי והאיתנות המוניציפלית, לצד התחדשות עירונית והגברת השירותים החברתיים".

יישום יוצא דופן

מי שכבר פזל לגרף היישום, ודאי נעצר מול הנתון המוזר שעלה ממנו: 92 אחוזי יישום? בהחלטה של 24 סעיפים ביצועיים? אז כן, זו לא טעות. ההחלטה הזו אכן זכתה לשיעורי יישום פנטסטיים - וייתכן שכפי שאומרים בירוחם, מדובר ב"אחת מהחלטות הממשלה הכי מנוצלות שהיו אי פעם".

עוד מעט נהרוס קצת את החגיגה, אבל בהחלט חשוב לציין שמדובר בהחלטה מוצלחת. אחוזי היישום הגבוהים הביאו לתוצאות אפקטיביות שתרמו לפיתוח העיר. תקציבי משרדי הפנים והנגב והגליל העניקו למועצה סכומים נאים וגמישים שאפשרו להוציא לפועל תוכניות איכותיות בכל הנוגע לפיתוח ארגוני ולפנאי וקהילה. ההחלטה סייעה באזורים ייחודים המתאפיינים בכשל שוק מובהק בפריפריה, כמו החלפת שטחים, פיצוי מוגדל על מבני ציבור, פיתוח שצ"פים (שטחים ציבוריים פתוחים) ותכנון התחדשות עירונית.

והתוצאות ניכרו בשטח. אפקטיביות ההחלטה התבטאה בעלייה במדדי צמיחה ממשלתיים, כמו גידול של כאלפיים תושבים, עלייה במדדי חינוך, ירידה חדה בשיעורי האבטלה ועלייה בשכר הממוצע לנפש. מובן שאי אפשר לייחס את כל אלה להחלטה הזאת באופן ספציפי, אבל יש חשד סביר שהיא אכן תרמה לכך.

מה היה סוד ההצלחה? במרכז להעצמת האזרח מונים שלושה כאלה. הראשון הוא שותפות בין־מגזרית. המועצה המקומית ירוחם הייתה שותפה מלאה לגיבוש ההחלטה ולהוצאתה לפועל. המעורבות שלה והקשר השוטף שהיא תחזקה עם השרים הרלוונטיים, הביאו גם לנוסח החלטה ישים וגם לביצוע אפקטיבי.

לאחר העברת ההחלטה, המועצה קיימה תהליכי שיתוף ציבור בתחומים מסוימים באופן שהשפיע לטובה על הביצוע. כך למשל, בנוגע לתחום התיירות, רכזת תיירות ישבה עם חלק מהתיירנים ועמותות התיירות בירוחם וגיבשה איתם את חלק מתקציבי ההוצאה. בנוגע לתקציבי התרבות, הייתה התייעצות עם פעילי השכונות.

המפתח השני להצלחה הוא קיומו של מנגנון יישום בשטח. בירוחם הבינו שיש כאן הזדמנות שלא בהכרח תחזור, ולכן יש לוודא שהתקציב שהוקצה מנוצל עד תום. אגף אסטרטגיה במועצה המקומית ירוחם פיקח באופן הדוק על ביצוע ההחלטה - גם מול הגורמים במועצה וגם מול משרד האוצר. האגף דיווח באופן תכוף על התקדמות התוכניות על מנת לקבל את התקציב ופיקח מדי חודש בחודשו על יישום ההחלטה.

שלישית, ההחלטה דאגה להעניק את המשאבים הנדרשים. ההחלטה התאפיינה בגמישות גדולה, שנתנה למועצה המקומית מרחב תמרון, תוך עמידה במטרה הכללית של חיזוק ירוחם לקראת צמיחה דמוגרפית משמעותית: גדילה משמעותית של כ־2000 תושבים נטו בקדנציה של ראשת העיר לשעבר טל אוחנה.

הכסף הפסיק לזרום

ועכשיו לצינון ההתלהבות. אחוזי היישום הגבוהים של ההחלטה נובעים גם מהעובדה שמרבית סעיפי ההחלטה מתייחסים לתקצוב חד פעמי, וניתן לתהות האם תקצוב חד־פעמי בכוחו לסייע לטווח הארוך ואינו יוצר חורים תקציביים לאחר תום ההחלטה. היו תקציבים משמעותיים שפסקו ובתום ההחלטה המועצה הייתה צריכה למצוא להם מקורות תקציביים.

כך, למשל, ההחלטה תקצבה באופן חד פעמי תקן במועצה עבור "רכז קידום עסקים", תקן שהמועצה לא הייתה יכולה לוותר עליו. אז מה קרה כשהתקציב הממשלתי פסק? המועצה גייסה תקציב פילנתרופי. ההחלטה גם תקצבה "מרכז מדעים", וכשההעברה התקציבית פסקה, נוצר בור תקציבי. כדי לסתום אותו, המועצה פנתה לפילנתרופיה, מכירת שירות לרשויות נוספות וניסתה להיכנס לתקנות קיימות של מרכזים טכנולוגיים כך שיהיה תקציב שוטף.

לאחר תום יישום סעיפי ההחלטה, המועצה הייתה מעוניינת מאוד בהחלטת המשך, אך החלטת המשך ייעודית עבור ירוחם לא הייתה אפשרית פעם נוספת. התחושה הייתה של מיאוס מהחלטות ממשלה ספציפיות. לפיכך, לקראת סיום יישום החלטה זו, פעלה המועצה המקומית להכניס סעיפים תקציביים נוספים להחלטת ממשלה שעסקה בכל האזור (החלטה 1416). לדברי גורמים במועצה המקומית, בהחלטה זו ירוחם יזמה תהליך אסטרטגי סדור - ובמקום מ"לקושש" סיוע מזדמן מכל משרד שמוכן להושיט את ידו, המועצה עברה לקיים חשיבה יסודית באשר לצרכיה ולצורכי האזור.

יחד עם זאת, העברת החלטה 1416 הייתה קשה, והיא סבלה מחילופי הממשלות. ההחלטה החלה עם הבטחה גדולה ורצון, אך בפועל יצאה די דלה, ללא הרבה בשורות משמעותיות, בוודאי בהשוואה להחלטות ייעודיות לאזורים אחרים כגון אילת, בית שמש ועוטף עזה. אומנם ננקטו בהחלטה זו מספר צעדים משמעותיים, אבל הם רחוקים מלענות על הצורך.

עוד רבה הדרך

בסיכומו של דבר, המועצה המקומית ירוחם חווה גדילה דמוגרפית, שיש לה ערך גדול במדדים חברתיים־כלכליים. יותר ויותר צעירים וצעירות בני הדור השני והשלישי מחליטים לבנות בה את ביתם. ואולם, ירוחם היא רשות מקומית קטנה, שמתמודדת עם התקציב השוטף שלה באופן מורכב, והיא צריכה לעבור עוד כברת דרך עד שתגיע אל המנוחה והנחלה.

אומנם ירוחם היא לא עיירת גבול, אך יש לה האתגרים משלה כפריפריה שאינם נוגעים רק לחוזק הכלכלי־חברתי. צעדים רבים עוד נדרשים על מנת להפוך אותה לרשות איתנה ומשגשגת באופן שישפיע על אזור הדרום כולו: גיוון איכות התעסוקה; הוספת שטחי מסחר שידביקו את העלייה הדמוגרפית ויאזנו את תקציב המועצה; תוספת השקעה משמעותית בתרבות ופנאי; הגברת הנגישות של אוכלוסיות נוספות להשכלה גבוהה; הקמת נכסים מניבים ועידוד יזמים להקמת משרדים.

בכוחותיה הדלים, ניסתה ירוחם לנצל את הסיוע של משרד הכלכלה ליזמי הייטק, אך המהלך לא נחל הצלחה. סיפור דומה קרה גם בנוגע לתעסוקה מרחוק: המועצה הצליחה לשכנע חברות לאפשר לתושבים לעבוד יום בירוחם כצוות ובשאר הזמן במרכז, אך נראה שהמדינה אינה משתמשת בכלים הקיימים לעידוד פעולות אלה באופן הנכון.

לאחרונה, ירוחם קיבלה חדשות מעודדות: המדינה צפויה לחתום בקרוב על הסכם גג עם העיר ירוחם בהשקעה של למעלה מ־1.5 מיליארד שקלים, אשר צפוי להכפיל את היקף האוכלוסייה בעשור הקרוב. הסכם זה צפוי לכלול אלפי יחידות דיור לצד שטחי תעשייה, מסחר, תעסוקה ופנאי.

ראינו שכשהמדינה מתגייסת לנושא ברצינות, היא מסוגלת לתת דחיפה משמעותית לירוחם. כעת נותר לבחון האם היא תצליח לרכוב על הגל ולהצעיד את ירוחם לעתיד טוב יותר.