צמצום הפערים בחברה הערבית: האם הממשלה תתמיד בתהליך?

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם בשיתוף יוזמות אברהם: התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית

כפר קאסם / צילום: איל יצהר
כפר קאסם / צילום: איל יצהר

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: נדין כעביה ואוריאל ויינר
עריכה: מיכל בן משה

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il 

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי-ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכדומה. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה, ובחלק מהמקרים נערכת היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכדומה.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות-מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דוח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמה - במקרה בו תקציב הוקצה אך לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דוחות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה ואת התחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו-11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמה - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמה - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות כדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

גם אם הפערים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית במדינת ישראל הם תופעה מוכרת, בכל זאת נדמה שקשה לתפוס עד כמה מדובר באמת בעניין קיומי שבא לידי ביטוי בכל תחומי החיים.

וכאן צריך לתת לנתונים לדבר. לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), שיעור הזכאים לתעודת בגרות עומד על 84% בקרב האוכלוסייה היהודית. וכמה באוכלוסייה הערבית? פחות מ-74% - כלומר, פער של יותר מ-10 נקודות אחוז. שיעור הערבים שנהרגו בתאונות דרכים גבוה פי 2.6 משיעור היהודים. שיעור התעסוקה של יהודים גבוה הרבה יותר, גם בקרב הנשים (שיעור תעסוקה של 65% בקרב יהודיות לעומת 30% בקרב ערביות) וגם בקרב הגברים (68% לעומת 53%). האוכלוסייה הערבית גם חיה פחות מהאוכלוסייה היהודית: יש פער של 5.2 שנים בתוחלת החיים לטובת גברים יהודים לעומת ערבים, ופער של 3.9 שנים בקרב הנשים. וזה עוד בלי להזכיר את הנתונים המטלטלים על קורבנות הפשיעה בחברה הערבית, בהם כבר עסקנו בהרחבה במדור זה.

קרוב לחצי מהחברה הערבית ו-60% מהילדים הערבים חיים מתחת לקו העוני, וחלקה של החברה הערבית בקרב משקי הבית העניים גבוה פי חמישה מחלקם באוכלוסייה (גבוה פי שלושה משיעור העוני בקרב משפחות יהודיות). רובן המוחלט של הרשויות המקומיות הערביות נמצאות באשכול חברתי-כלכלי נמוך מאוד. באופן כללי, לפי הלמ"ס, ברוב מוחלט של מדדי איכות החיים (46 מתוך 62 מדדים), מצבם של היהודים טוב יותר ממצבם של הערבים.

הנתונים הללו הם רק קצה הקרחון. מה שחשוב להבין הוא שהם מעידים על בעיה עמוקה ושורשית - שכמובן לא נולדה היום. אז איך היא הצליחה כל כך לצמוח? מה הממשלה עשתה בעניין?

●בדו"ח המלא באתר המרכז להעצמת האזרח, אליו תוכלו לגשת כאן, מופיעה סקירה שיטתית ויסודית של כל אחד מהסעיפים שנבדקו

איך הגענו עד הלום?

בעשור האחרון, הממשלה התכנסה מדי כמה שנים כדי לאשר החלטות בעניין פיתוח כלכלי-חברתי בחברה הערבית וצמצום אי השוויון. בסוף שנת 2013, התקבלה החלטה 1052 שעיגנה את התוכנית הרב-שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים ברמת הגולן לשנים 2014-2017. אחריה, בדצמבר 2015, ממשלת נתניהו קיבלה את החלטה 922 - החלטת ממשלה משמעותית ומקיפה שבה הוגדרה פעילות הממשלה לפיתוח כלכלי באוכלוסיית המיעוטים בשנים 2020-2016.

ביוני 2016, התקבלה החלטה 1480 שנועדה לקדם פעילות ממשלתית במהלך השנים 2020-2016 לחיזוק והעצמה של היישובים הבדואים בצפון. החלטה זו כללה פעולות רבות, והגדירה תחומי מיקוד, בהתאם לצרכי יישובי התוכנית ובהתחשב בצרכי כלל אוכלוסיית המיעוטים. חכו, יש עוד. בפברואר 2017, הממשלה החליטה (החלטה 2397) לעגן את המשך הפעילות לפיתוח כלכלי חברתי לשם קידום האוכלוסייה הבדואית בנגב בין השנים 2017-2021, על מנת לחזק את חוסנם של היישובים ולצמצם את הפערים הקיימים, תוך מתן אפשרות לאוכלוסייה הבדואית בנגב לשמור על מאפייניה הייחודיים. לבסוף, ביולי 2021 יצאה החלטה 169 שבה נוספו תפקידים ל"רשות לפיתוח כלכלי-חברתי במגזר המיעוטים" המרחיבים את פעילותה וסמכויותיה.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

המעבר בכל התחנות הללו מלמד שההחלטות בעשור האחרון נבדלות אחת מהשנייה מבחינת קהל היעד הספציפי שכלפיו מכוונות ההחלטות - פעם אלה הדרוזים בגולן, פעם אלה הבדואים בנגב ופעם אלה הבדואים בצפון. מה שכן, ההחלטות הללו הביאו את הממשלה לקיים עבודת מטה רצינית על התוויית מדיניות ויישומה לגבי אוכלוסיות המיעוטים בישראל.

לצורך כך, התכנסו נציגי הממשלה, איש-איש ומשרדו הוא, וניסו לתקוף את הבעיות מכל הכיוונים. למשל, הוקם צוות בין-משרדי בראשות משרד החינוך ובשיתוף משרד האוצר והמשרד לשוויון חברתי, מינהל התכנון ונציג הרשויות מהישובים הערביים - שפעל להסרת חסמים לבניית כיתות לימוד. צוות אחר הוקם לניסוח הסכמים אסטרטגיים להקמת שכונות בבנייה רוויה ביישובי התכנית בראשות מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון שבו יהיו חברים מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי או נציג מטעמו, מנהלת מינהל התכנון, הממונה על התקציבים, מנהל רשות מקרקעי ישראל.

החלטות הממשלה הללו הולידו עוד החלטת ממשלה. אבל כזו שחשוב מאוד להכיר.

התוכנית יוצאת לדרך

באוקטובר 2021, ממשלת ישראל קיבלה בקול תרועה רמה את החלטה 550 - "התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת 2026". התוכנית קיבלה את השם "תקאדום" ("התקדמות" בערבית) ומטרתה להביא לצמצום פערים בין החברה הערבית לבין כלל האוכלוסייה ולקידום, שגשוג ושילובם בחברה. מדובר בתוכנית רב-שנתית עד לשנת 2026 בהיקף כולל של כ-30 מיליארד שקלים. ממשלת ישראל הסבירה שהנושא הוא בעל "חשיבות לאומית". זה עניין חשוב, כי הוא מצביע על כך שאף שמוטבת ההחלטה הישירה היא האוכלוסייה הערבית, הממשלה רואה בצמצום הפערים תהליך שישרת את המדינה כולה.

מדור מס' 32: החלטת ממשלה 550 | אוקטובר 2021

שם ההחלטה: התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת 2026

המטרה במילים "רגילות": קידום החברה הערבית וצמצום פערים, אפליה ואי-שוויון ובכך לשפר את מצב האוכלוסייה הערבית ולהביא לצמיחת המשק כולו

הסבר: מדובר בתוכנית חומש (שנייה) לפיתוח כלכלי בחברה הערבית, על סך 30 מיליארד שקלים שאמורה להתבצע בין השנים 2022-2026.

גורם אחראי: מגוון גורמים, באחריות כוללת של הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים

ההחלטה נועדה לתת מענה לחברה הערבית בתחומים בהם עסקו גם החלטות עבר כמו תשתיות, שיכון, חינוך, כלכלה ותעסוקה - אך גם נדרשה למגוון תחומים חדשים, ביניהם הגנת הסביבה, רווחה, תרבות וספורט, חדשנות והייטק, היישובים המעורבים, תשתיות תקשורת ותחבורה, דיגיטציה, נגישות לאשראי והכלה פיננסית. עבודת המטה על ההחלטה התבססה בין השאר על הפקת לקחים ואפיון חסמים שהתגלו במסגרת תוכנית החומש הקודמת (922), על שיתוף הפעולה הבין-משרדי בצוותי חשיבה וכן על תהליכי היוועצות עם רשויות וארגוני חברה אזרחית מהחברה הערבית. במסגרת השינויים מהחלטות קודמות, הודגשה החשיבות של הטמעת חשיבה מגדרית וניתן דגש על תחום הדיגיטל הן בהנגשת מידע והעצמת השירותים הדיגיטליים והן בתחומי אוריינות דיגיטלית.

איך עושים את זה? מסקירת סעיפי ההחלטה, נראה שהתזה השולטת היא להעניק "חכות" ולא "דגים". בחינוך, לדוגמה, הוחלט על מדדים להעלאת הזכאים לבגרות, פעולות למניעת נשירה ויצירת מסגרות לנוער נושר, או השקעה בכיתות לימוד ותשתיות פיזיות בכלל שנמצאות במצב רעוע. בתחום הבריאות דובר על מיפוי הצרכים והחסמים הייחודיים לחברה הערבית ובהתאם לכך פריסה והנגשה של שירותי הבריאות, לרבות מיזמים להגברת מיצוי הזכויות ותמרוץ קופות החולים לצמצום הפערים השונים באמצעות תמיכות ממשלתיות.

גישה זו באה לידי ביטוי גם בתחום התעסוקה. למשל, הוחלט על מימון מיזמים להגברת השתלבותם של צעירים ערבים בתעסוקה, לרבות מיזם הדגל "תוכניות מעבר": מעין "מכינה" שנועדה לסייע לצעירים ערבים בהכוונה בתקופת המעבר עם סיום הלימודים בבית הספר לקראת ההשתלבות בחברה, באקדמיה ובתעסוקה. ההחלטה נגעה גם בפעילות מול מעסיקים, כמו תוכניות לקידום שוויון מגדרי וגיוון ושיתופי פעולה לקידום תעסוקה איכותית של החברה הערבית.

שופרו גם מנגנוני הבקרה, המדידה, התכנון והתקצוב, והוקמו צוותים מקצועיים ייעודיים בתחומים השונים. נוסף מנגנון חדש - ועדת היגוי מחוזית - בה יהיו חברים מנהלי המחוזות של משרדי הממשלה. מטרת הוועדה היא להוריד את ההחלטות לרמה המחוזית של הרשויות הערביות המקומיות במטרה ליצור שיח נקודתי יותר ולאתר חסמים ותובנות שלבסוף יעלו לוועדה המתמדת, האמונה על ליווי ומעקב אחר התקדמות התוכנית כולה.

הפקת הלקחים מתוכניות קודמות גם הביאה להקמת צוות שייעודו בחינת הדרכים לצמצום השתלטות גורמי פשיעה על מכרזים ברשויות מקומיות, תופעה שעלתה ביישום החלטה 922. בהחלטה 550 המנגנון נבנה באופן שיאפשר לבחון באופן פרטני את העברת הכספים בתוכנית החומש, כך שמצד אחד ישמר את תפקיד הרשויות המקומיות בעיצוב חיי התושבים ויאפשר להן לקיים התקשרות עם קבלנים וספקים - ומצד שני תהיה הקפדה על מנהל תקין וצמצום השפעות חיצוניות שליליות.

רואים את ניצני השינוי

אכן, זו נשמעת תוכנית מאוד מבטיחה. אבל האם היא גם מקיימת? למען האמת, מעקב אחרי היישום של תוכנית מקיפה ומורכבת כזו (למעלה מ-200 סעיפים ביצועיים!) הוא מלאכה מסובכת במיוחד. ובכל זאת, ננסה לעשות סדר.

מנתוני היישום עולה כי על אף שמדובר בתוכנית נרחבת במיוחד וקשה ביותר לביצוע, שיעור היישום גבוה מאוד ולפחות בשנת ההחלטה הראשונה, 2022, היישום התקדם בקצב מרשים. לראיה, בשנה זו נרשם ביצוע של כמעט 6 מיליארד שקלים. בנוסף, מתוך 22 הסעיפים שלא יושמו במועד, רק 6 הם סעיפים בעלי משמעות תקציבית. אלא שמהנתונים שנאספו בתחקיר לדו"ח זה, עולה כי בשנת 2023 חלה ירידה מסוימת בקצב יישום חלק מסעיפי ההחלטה. למה? עוד נגיע לזה בהמשך.

אבל בינתיים, במבט-על, מסתמנות שתי מגמות בשאלת יישום התוכנית. בתחומים שדורשים יישום ארוך טווח ויצירת תשתיות מורכבות, נראה כי ההשקעה הממשלתית עדיין לא פוגשת את האזרח בקצה. לעומת זאת, בתחומים שבהם ההוצאה לפועל של מהלכים היא מהירה יותר, כמו בתחומי התעסוקה, החברה והרווחה - ההשפעה של השינויים הללו כבר מורגשת בשטח. למשל, נרשמו עליות בשיעורי הזכאים לבגרות בחברה הערבית ובתעסוקת נשים ערביות וגם יש שיפור ניכר בזמינות התחבורה הציבורית בחלק מיישובי התוכנית.

כמו כן, בהחלטה 550 יש עוד תוכניות שממתינות לנקיטת צעדי מדיניות, קבלת החלטות ממשלה והקצאת תקציבים נוספים. דוגמה בולטת היא תחום התחבורה. לתחום זה הוקצו 2 מיליארד שקלים בלבד לשנים 2022-2023 - שמהעובדה שהתקציב הזה בוצע באופן כמעט מלא, ניתן ללמוד עד כמה התחבורה צמאה לתקציבים. לא ניתן יהיה להשלים את כלל המיזמים הנדרשים בתחום התחבורה - ובתחומים נוספים - ללא תקציב המשכי.

הפוליטיקה חורצת גורלות

זה לא סוד שאת גורל התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית תכתיב, במידה רבה, הפוליטיקה. אם נפתח לרגע את לוח השנה הפוליטי, נראה שבאוקטובר 2021, המועד שבו התקבלה החלטה 550, כיהנה ממשלת בנט-לפיד. ואכן, בזמן כהונתה של אותה ממשלה, נהנתה ההחלטה מביצוע תקציבי מרשים, כאמור. אלא שבסוף השנה ממשלת בנט-לפיד סיימה את כהונתה - וממשלת נתניהו הנוכחית נכנסה במקומה. ההחלטה, אם כן, סבלה מאותם מכשולים שמאפיינ ים את חילופי הממשל (התכופים כל כך) בישראל: חילופי הגברי בדרג המדיני והמקצועי, לצד עיכוב באישור תקציב המדינה, השפיעו על יכולת הביצוע של חלק מהסעיפים או הביאה לעצירתם הזמנית.

אבל אי אפשר לפטור את הירידה בביצוע רק בחיכוכי גלגלי השיניים של המנגנון הממשלתי בזמן חילופי הממשלה. מדובר גם בתוצאה של סדר עדיפויות פוליטי של ממשלת ישראל. השר לביטחון פנים איתמר בן גביר ושר הנגב, הגליל והפריפריה יצחק וסרלאוף, אף פנו למזכיר הממשלה בדרישה לבחון מחדש את היקף התקצוב ואופן היישום של ההחלטה ולצמצום סמכויות הוועדה המתמדת האמונה על ליווי ומעקב אחר התקדמות התוכנית כולה.

שר האוצר בצלאל סמוטריץ', הודיע במהלך שנת 2023 שהוא מקפיא את הקצאת תקציבי האיזון לרשויות הערביות (בסך 200 מיליון שקלים) - כאשר רק לאחר מספר חודשים הודיע שר הפנים שהוא החליט להעביר בכל זאת את הכספים לאחר שנועץ במגוון גורמים רלוונטיים.

אז נכון, המלחמה כמובן פגעה ביכולת להמשיך לתקצב את התוכנית באותו אופן. אבל מותר לשים סימן שאלה סביב הטענה שהקיצוץ בתקציבי התוכנית בשיעור של 15% - שהם כ-2.8 מיליארד שקלים בשלוש השנים שנותרו לתוכנית - היה כל כולו מחויב המציאות. כפי שהראינו במדור בדיקת העובדות "המשרוקית" של גלובס, התקציב המיועד ליישום החלטות ממשלה רוחביות הנוגעות להשקעה בתשתיות מיעוטים היה אחד התקציבים שקוצצו באופן החד ביותר.

מנוע צמיחה לישראל

לסיום, נתחבר שוב להקשר הכללי. ניתן להביט על תוכנית החומש למגזר הערבי כמכשיר משמעותי לצמצום פערים ושוויון הזדמנויות, אך בה בעת מדובר בתוכנית שיכולה להוות מנוע צמיחה דרמטי לכלכלה הישראלית בכללותה - באופן שייטיב לא רק עם מושאיה הישירים, אלא עם הציבור הישראלי כולו למשך שנים קדימה.

כפי שכבר ראינו, הפיתוח הכלכלי בחברה הערבית בהחלט לא מנותק מסוגיות אחרות שעל הפרק. לא בכדי החלטת ממשלה 550 עברה ממש במקביל להחלטה משמעותית נוספת (549) בדבר "תוכנית לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית 2022-2026" - שאף אותה בדקנו בדו"ח משותף של יוזמות אברהם והמרכז להעצמת האזרח. צמידות זו של ההחלטות מדגישה את הצורך בפתרונות הוליסטיים כדי להביא לקידום משמעותי של החברה הערבית, והיא משקפת את ההבנה שסוגיות כמו צמיחה כלכלית, תעסוקה, רווחה, חינוך, תשתיות ובינוי - למעשה תומכות זו בזו ומביאות למינוף גבוה יותר של משאבי המדינה בכל התחומים.

ובנוסף לתועלות הכלכליות והחברתיות, להחלטה 550 יש גם תועלות ביטחוניות. את זה לא אנחנו אומרים, אלא השב"כ בעצמו. בינואר 2024, במהלך הדיונים על תקציב המדינה, השב"כ הזהיר את הממשלה מההשלכות של קיצוץ נרחב בתוכניות החומש לחברה הערבית. על פי המסמך שהוגש לחברי הממשלה, קיצוץ משמעותי בתוכניות החומש למגזר הערבי יגרום לפגיעה אסטרטגית בביטחון ובחוסן הלאומי של כלל אזרחי המדינה לאור זאת שאזרחי ישראל הערבים סובלים מזה שנים מאפליה והזנחה בכל תחומי החיים, דבר המביא לתחושה כי הם נדחים ולא רצויים על ידי המדינה ויוצר תחושת חוסר שייכות, ניכור וצמצום הזיקה למדינה.

הכדור נמצא כעת במגרש של ממשלת ישראל. האם, למרות הסחרור התקציבי והמדיני, היא תצליח ליישם את ההחלטה במלואה בשנים הבאות? האם היא תאיץ את הצמיחה בחברה הערבית ובמדינה כולה? האם היא תקצור את פירות ההשקעה? אנחנו נמשיך לעקוב.

***הדו"ח הושלם לכבוד כנס הפוטנציאל והתשואה של החברה הערבית בישראל של גלובס, בשיתוף בנק הפועלים, קו אימפקט ואל־ביאדר