המזון בישראל כמעט הכי יקר בעולם. איפה הממשלה בעניין?

אחרי הקניות האינטנסיביות לחג הפסח, נדמה שלא צריך לשכנע את הצרכן הישראלי שעגלת מוצרי המזון שלו התייקרה. זה כמובן לא החג הראשון שבו מורגשת עליית מחירי המזון: דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) מצא כי בחגי תשרי האחרונים, אוקטובר 2024, נרשמה בישראל עלייה על 15% במחירי המזון בהשוואה לינואר 2022. זאת, בזמן שבעולם מחירי המזון דווקא ירדו ב־6.5%.

● לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

המגמה הזאת מציבה את ישראל בצמרת יוקר המזון. לפי נתונים שפרסם ה־OECD בשנה שעברה, מחירי המזון והמשקאות בישראל הם השניים בגובהם בכל המדינות המפותחות, כשרק בקוריאה הדרומית המחירים גבוהים יותר. לפי הארגון, מחירי המזון והמשקאות בישראל גבוהים ב־52% מממוצע המחירים ביתר המדינות המפותחות.

ואיפה הממשלה? על כך ננסה להשיב בשורות הבאות.

ועדה אחר ועדה

ה"ניעור" המשמעותי ביותר שחוותה הממשלה בעניין יוקר המחיה נגרם כתוצאה מהמחאה החברתית ההמונית בשנת 2011. בעקבות המחאה החליטה הממשלה להקים מספר ועדות בין־משרדיות לבחינת התחרותיות בענף המזון ומוצרי הצריכה, על חלקן כבר דיברנו במדור זה.

הראשונה - והמפורסמת ביותר - היא "ועדת טרכטנברג", או בשמה הרשמי: "הוועדה לשינוי חברתי־כלכלי". הוועדה הוקמה על־ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, ועליה הוטל לגבש המלצות לטיפול ביוקר המחיה בישראל. מסקנותיה של הוועדה נגעו במגוון רחב של נושאים, כמו חינוך, מיסוי, ענף הרכב - ומה שחשוב לעניינו, גם בהגברת התחרות במשק. הוועדה סימנה את מדיניות היבוא של מדינת ישראל כגורם משמעותי המשפיע על יוקר המחיה בישראל.

במקביל קמה ועדת קדמי, אשר עסקה בבחינת הגורמים ליוקר המחיה בתחום המזון בישראל, ובמיוחד בריכוזיות בשרשרת האספקה, והציעה המלצות להגברת התחרות והורדת מחירים לצרכן.

הממשלה לא הסתפקה בשתי הוועדות האלה והקימה את "ועדת לנג" שעוסקת בהגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא. מטרת הוועדה הייתה למפות את הליכי היבוא בשווקים בינלאומיים (ארה"ב ואירופה), לאתר כשלי שוק וחסמי תחרות ממשלתיים ומסחריים ולגבש המלצות לצורך הגברת התחרות וסיוע להורדת יוקר המחיה.

המלצות הוועדה התקבלו על־ידי הממשלה ואושרה רפורמת אימוץ התקינה הבינלאומית וביטול כל התקינה הייחודית לישראל. כלומר, יבואנים יכולים להכניס לישראל בקלות ובמהירות סחורה שתייצר לצרכן הישראלי מגוון, ותאלץ את היבואנים ואת היצרנים הגדולים, השולטים היום בשוק, להיות תחרותיים יותר. יחד עם זאת, לפי דוח מוניטור קודם בנושא, מסקנות הוועדה יושמו בצורה חלקית בלבד.

אז מה הממשלה עשתה? הקימה עוד ועדה. הפעם היה זה שר האוצר דאז משה כחלון שהחליט לבחון את רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה. כמסקנה מוועדת קדמי, הכנסת חוקקה ב־2014 את חוק המזון, על בסיס החלטת ממשלה 5176 שיישמה את רוב מסקנותיה של הוועדה.

החוק למעשה קובע שלוש פעולות מרכזיות. ראשית, הוא מחייב רשתות קמעונאיות גדולות לפרסם את מחירי המוצרים באמצעים אלקטרוניים, עם עדכון מחירים תוך שעה מהשינוי בקופה. שנית, הוא מסדיר את היחסים בין קמעונאים לספקים ואוסר עליהם להתערב בתחומים שאינם יעדי רכישה, כגון סידור ותמחור מוצרים. שלישית, החוק מבקש למנוע ריכוזיות גאוגרפית באמצעות הגבלת פתיחת סניפים גדולים באזורי ביקוש, במטרה לעודד תחרות מקומית.

אבל זה לא הכול. ב־2021 התקבלה החלטת ממשלה 243 שמטרתה הפחתת יוקר המחיה באמצעות פתיחת המשק ליבוא, אימוץ תקינה בינלאומית והסרת חסמים רגולטוריים לעידוד התחרות.

אלא שמי שפחות התרשמו משלל ההחלטות והוועדות היו מחירי המזון - שדווקא המשיכו לזנק. על־פי הממ"מ, מינואר 2022 עד אוקטובר 2024 נרשמה בישראל עלייה של 13.2% במחירי תפוקת תעשיית המזון, 15.1% במחירי המזון לצרכן ו־6.4% במחירי התשומות בענף החקלאות. העובדה שהמגמה העולמית הייתה הפוכה מעידה על כך שמחירי המזון בישראל עלו באופן חריג, מה שמצביע על בעיות מבניות בשוק המקומי כמו ריכוזיות וחסמים תחרותיים.

האם השינוי בדרך?

לכן, בפברואר 2023 התקבלה החלטת ממשלה 192, שנחקרת בדוח המוניטור הנוכחי, אשר נועדה ליישם בפועל המלצות מוועדות קדמי ולנג ולנקוט צעדים קונקרטיים להפחתת הריכוזיות והגברת התחרות. ההחלטה כוללת תיקוני חקיקה נרחבים לחוק המזון, קביעת הוראת שעה לתיקונים, הגבלות על מיזוגים והסדרי הנחות בין ספקים וקמעונאים גדולים וכן הקמה של צוות בראשות האוצר לבחינת המשך המדיניות.

שלושה חודשים לאחר מכן תוקנה ההחלטה במסגרת החלטת ממשלה 560, תוך פיצול הצוות הבוחן לשני צוותים. הצוות הראשון הוא ועדה ציבורית אשר תבחן את הצורך בהגבלת כוחם של ספקים גדולים לאורך שרשרת האספקה, איתור הסדרים הפוגעים בתחרות בענף החקלאות וגיבוש המלצות לצעדים נדרשים למניעתם. הצוות השני הוא צוות בין־משרדי, שעליו הוטל לערוך מעקב אחר יישום הוראת השעה, לצד גיבוש המלצות לשר האוצר ולשר הכלכלה על תיקונים נדרשים להארכת תוקף ההוראה.

אלא שעבר רק חודש, והממשלה קיבלה עוד החלטה (מספר 591). החלטה זו קובעת את הקמתה של ועדת שרים לטיפול ביוקר המחיה בראשות ראש הממשלה. תפקידה להוביל מדיניות ממשלתית אחידה לטיפול ביוקר המחיה, תוך תיאום בין משרדי הממשלה. מטרתה לקדם צעדים כמו הגברת התחרות, הפחתת הריכוזיות, הסרת מגבלות על יבוא והפחתת רגולציה. בנוסף, הוועדה תבחן את ההסדרים החוקיים והרגולטורים הקיימים, תגבש רפורמות נדרשות ותפקח על יישום החלטות ורפורמות בתחום.

אומנם ההחלטה אינה מתייחסת ישירות לחוק לקידום התחרות בענף המזון, אך יש לה זיקה לנושא, מאחר שתחום המזון מהווה רכיב מרכזי ביוקר המחיה, והחלטות הממשלה 192 ו־560 מתמקדות בדיוק בו. עם זאת, בהחלטה 591 לא בוטלו או עודכנו ההחלטות הקודמות, כך שתוקפן ממשיך להתקיים, וזה עלול ליצור כפילויות וחוסר בהירות לגבי האחריות והביצועים בפועל.

ציון בלתי מספיק

אז למרות התקוות שהנה, הפעם זה קורה - גם הביצועים של ההחלטה הזאת לא היו מרשימים במיוחד, ושליש ממנה לא יושם כלל. כך, ההחלטה קבעה כי תוקם ועדה ציבורית משלבת נציגי ציבור עם גורמים מקצועיים מהממשלה, ותמליץ על צעדים לצמצום ריכוזיות והגברת תחרות בשוק המזון והטואלטיקה. השינוי נועד לחזק את השקיפות, לאפשר בחינה מעמיקה ובלתי תלויה, ולגבש המלצות מבוססות ואמינות יותר להתמודדות עם כוחם של הקמעונאים הגדולים.

אז הוועדה אכן הוקמה, והיא כוללת נציגים בכירים ממשרד האוצר, ממשרד הכלכלה, מרשות התחרות, מבנק ישראל, מהמועצה הלאומית לכלכלה ונציגת ציבור. הוועדה אפילו התכנסה לראשונה בספטמבר 2023. הבעיה היא שעד כה, ישיבתה הראשונה הייתה גם ישיבתה האחרונה. אומנם בסמוך לכינוס הראשון פרצה המלחמה, וסדרי העדיפויות הממשלתיים השתנו מן הקצה אל הקצה, אבל בשורה התחתונה - בסעיף זה היישום מקבל ציון בלתי מספיק. בנוסף, אף שההחלטה דרשה הקמת צוות בין־משרדי להפחתת הריכוזיות במזון, זה בכלל לא קרה.

חוץ מזה, הממשלה החליטה לבחון האם יש צורך לקבוע הוראות נוספות לצמצום כוחם של ספקים גדולים, לרבות במקטע הייצור וההפצה, ולגבש המלצות על צעדים מתאימים ככל שיידרשו. מהלך זה חשוב כדי לטפל בריכוזיות לא רק ברמת הקמעונאות, אלא גם בשלבים מוקדמים יותר בשרשרת האספקה, וכך להבטיח תחרות אמיתית, מגוון רחב יותר לצרכנים ומחירים הוגנים.

אבל גם זה לא יושם. לפי מבקר המדינה, הוועדה ביקשה מרשות התחרות לפנות בדרישת נתונים לספקיות ולקמעונאות המרכזיות בענף, לצורך ניתוח בעיות לאורך שרשרת הערך. בנוסף, היא החליטה לפרסם קול קורא לציבור לקבלת התייחסויות בנושא. אבל כאמור, המלחמה פרצה, הוועדה הוקפאה - והתוכניות הללו לא מומשו.

מה כן יושם?

אחת ההצלחות שכן נרשמו היא שתחת הממשלה כונסה ועדת שרים למאבק ביוקר המחיה. עד נובמבר 2024 הוועדה התכנסה שבע פעמים ודנה בצעדים לצמצום יוקר המחיה, בדגש על תחום המזון ומוצרי הצריכה.

משרד הכלכלה הציג מהלכים להגדלת היבוא, הפחתת ריכוזיות והקלות לצרכנים, ומשרד הבריאות הציג רפורמות בתחום המזון, התמרוקים והמכשירים הרפואיים. בנוסף, נקבע יעד לצמצום הבירוקרטיה ביבוא באמצעות רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל", שנועדה להתאים את הרגולציה בישראל לסטנדרטים האירופיים, ואשר חקיקתה הושלמה ביולי 2024.

בנוסף, כתוצאה מההחלטה עברה בכנסת חקיקה חשובה שמקדמת את צמצום כוחם של הספקים. למשל, חוק קידום התחרות בענף המזון תוקן, כך שהוטל איסור על יצרן גדול או ספק גדול להתאחד עם יצרן גדול או בינוני או ספק גדול, במטרה למנוע ריכוזיות בענף המזון, לשמור על שוק תחרותי ולהגן על הצרכנים.

הבעיה עם מיזוגים כאלה היא שהם יוצרים גופים עם כוח שוק גדול שיכולים להכתיב מחירים ותנאים, לדחוק מתחרים קטנים ולהביא לעליית מחירים ולהוריד את המגוון. ההגבלה נועדה לשמור על מחירים נמוכים יותר ושירות טוב יותר לצרכן.

עוד חוק שעבר במסגרת זו הוא האיסור על ספק גדול וקמעונאי גדול להתערב בהנחות הניתנות לקמעונאי גדול על מוצר, אם ההנחה תלויה ברכישה של כמות או סכום הקנייה של מוצר אחר מאותו ספק. האיסור נועד למנוע מצב שבו רשתות גדולות מקבלות הנחות שמבוססות על רכישות גדולות ממוצר אחר של אותו ספק, מה שמחזק את הספקים הגדולים ודוחק החוצה יצרנים קטנים. כך שומרים על תחרות הוגנת, מגוון מוצרים ומחירים טובים יותר לצרכנים.

מבחן התוצאה

קשה לבחון את הצלחת המהלכים הממשלתיים להפחתת יוקר המחיה, שכן לא עבר זמן רב עד שפרצה המלחמה. בשנה הראשונה למלחמה (אוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024) נרשמו עליות מחירים בשוק המזון, כאשר מדד מחירי המזון (ללא פירות וירקות) עלה ב־4.3%, לעומת 4.1% בתקופה המקבילה אשתקד. מחירי הירקות הטריים זינקו ב־17.7 % (לעומת 10.5% קודם לכן), ומחירי הפירות הטריים עלו ב־7.2% (לעומת 5.4%). עליות חדות במיוחד נרשמו במוצרי בשר ושמנים. עם זאת, בתחומים כמו מוצרי חלב וביצים העלייה הייתה מתונה יותר מהתקופה המקבילה.

העליות מוסברות בין היתר בשיבושים בשרשרת האספקה, עלויות הובלה ואי־ודאות תפקודית של שוקי החקלאות בזמן לחימה. לפי מדד מחירי היבוא של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בין הרבעון האחרון של 2023 לרבעון השלישי של 2024 חומרי גלם התייקרו ב־1.5%, מוצרי צריכה ב־0.5%, ונכסי השקעה ב־1.8%.

וכמובן, גורם משמעותי במיוחד לגל ההתייקרויות הנוכחי הוא העלאת המע"מ מ־17% ל־18%, לאחר עשור שהוא לא שונה. הדבר מיתרגם באופן בלתי נמנע לעליית מחירים ולהגדלת ההוצאות של הצרכן באלפי שקלים.

ההזדמנות קיימת

העובדה שיוקר המחיה מושפע מגורמים חיצוניים לא אומרת שלממשלה אין כלים לטפל בו. להפך: זה רק מדגיש עד כמה חשוב שהממשלה תפעל בנושא. כעת נדרשת פעולה נחרצת מתמיד.

מאז קבלת ההחלטות ב־2023, נעשו צעדים חשובים אך חלקיים בלבד. בסופה של החלטה קיבלנו עוד מאותו דבר, והמדינה שקעה שוב בדפוסי פעולה מוכרים: ועדות שמסתיימות בהמלצות, אך ללא אחריות אופרטיבית מחייבת. למרות התקוות והניסוח הנחוש, הביצוע נשאר מאחור.

מרבית הסעיפים שיושמו היו תיקוני חקיקה חשובים, אך דווקא סעיפים שאמורים ליצור המשכיות להחלטה, בהקמת ועדות אשר אמונות על יישום הוראת השעה, בחינה מחודשת אם נדרשים תיקונים נוספים במטרה לוודא אפקטיביות מרבית של ההחלטה - אלה סעיפים מהותיים שלא בוצעו. היישום התבצע על הנייר עם חקיקה חד־פעמית המבוצעת מיד, אך לא בשטח.

זה לא רק כשל בירוקרטי, אלא פספוס של ממש של הזדמנות ציבורית וכלכלית. במקום לחזק את המנגנונים הקיימים, הממשלה החליטה ליצור עוד גופים חדשים יש מאין בלי לתת את הדעת למה שכבר בנמצא. זה יצר חוסר בהירות, סתר מחויבויות אחרות של הממשלה וסרבל את כל התהליך שגם ככה היה רחוק לפעול באופן חלק.

יתרה מזאת, טרם מומשו במלואם גם צעדים שמטרתם לווסת את כוח השוק של הספקים והקמעונאים. יישום החלטות 192 ו־560 אינו רק מהלך כלכלי, אלא אקט חברתי שמאותת לציבור שהממשלה אכן פועלת למען האזרחים.

אך ההזדמנות לשינוי קיימת, גם במוכנות של המדינה לפעול ולא רק להצהיר, וגם באחריות של האזרחים להיות מעורבים בסדר היום הממשלתי. כשהציבור עוקב, מתעניין ומשמיע את קולו, הוא משפיע על קובעי המדיניות, בוודאי בנושא כל־כך מרכזי בחיי כלל האזרחים.