רפורמת שטרום שינתה את ענף הבנקאות, אך התחרות עוד לא פה

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: שינויי החקיקה בעקבות ועדת שטרום שנועדו להגביר את התחרותיות ולצמצם את הריכוזיות בשוק הבנקאות • מדור חדש

רפורמת שטרום שינתה את ענף הבנקאות, אך התחרות עוד לא פה / צילום: Unsplash
רפורמת שטרום שינתה את ענף הבנקאות, אך התחרות עוד לא פה / צילום: Unsplash

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: רן זוסמן. עריכה: שהם וקסלר. אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il /

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

ב-22 בינואר 2007, התקבלה במליאת הכנסת החלטה שבזמנו לא עוררה הרבה הדים: הקמת ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא עמלות הבנקים. ועדת הכלכלה, אז בראשות האופוזיציונר ח"כ משה כחלון, היא זו שמונתה לשמש כוועדת החקירה. כאשר אותו משה כחלון נכנס ב-2015 לתפקיד שר האוצר, התחרותיות בבנקאות הייתה אחד הנושאים הראשונים שקידם.

לדוח המלא לחצו כאן

איך מגיעים למבול התייקרויות? מרחיבים את המנגנון הכלכלי הכושל במדינה | דרור מרמור, טור סופ"ש
עוד לפני שתקציב המדינה עבר, הנתונים מאותתים שהוא כבר לא רלוונטי | ניתוח

ביוני 2015, אחרי פחות מחודשיים בתפקיד, כחלון ונגידת בנק ישראל דאז, פרופ' קרנית פלוג, הקימו את "הוועדה להגברת התחרות בשירותים בנקאיים ופיננסים נפוצים". בראשות הוועדה נבחר לעמוד עו"ד דרור שטרום, מי שבעבר כיהן כממונה על ההגבלים העסקיים ועסק במספר הזדמנויות בנושא התחרות בשוק הבנקאי. "ועדת שטרום" הורכבה מנציגים של בנק ישראל, משרד האוצר, משרד המשפטים, רשות ההגבלים העסקיים ונציגי ציבור ואנשי אקדמיה. על הוועדה הוטל התפקיד להמליץ על הצעדים הדרושים להגברת התחרות והפחתת הריכוזיות בתחומי השירותים הבנקאיים ושירותים פיננסים נוספים. כבר בדצמבר 2015 הוועדה פרסמה דו"ח הביניים ובספטמבר 2016 הוגש הדו"ח המסכם.

מדור מס' 5: חקיקה להגברת התחרות בבנקאות | ינואר 2017

שם ההחלטה: החוק להגברת התחרות וצמצום הריכוזיות
בשוק הבנקאות התשע"ז - 2017

המטרה במילים "רגילות": יצירת תשתית לשיפור תחרות בבנקאות,
שיפור השירות לאזרח בתחום הבנקאות הדיגיטלית

הסבר: החוק הוא פרי המלצותיה של "ועדת שטרום", שמונתה בשנת 2015 על־ידי שר האוצר, משה כחלון, וגיבשה מסקנות להגברת התחרות והפחתת הריכוזיות בתחום השירותים הפיננסיים. הוא פועל בשלושה תחומים: שיפור ההיצע, שיפור השירות לאזרח ומעקב אחר יישום הרפורמה בבנקאות.

גורם אחראי: הפיקוח על הבנקים - בנק ישראל

תמונת מצב: שוק שנשלט בידי מעטים

לפני שממשיכים, חשוב להבהיר שהצורך בתחרות במערכת הבנקאית לא היה גחמה אישית של אדם כזה או אחר. כדי להבין עד כמה המצב באמת היה דרוש תיקון, אפשר להזכיר שלא זו בלבד שמאז שנות ה-70 לא הוקם בנק חדש בישראל, אלא שבמהלך השנים אף הצטמצם מספר השחקנים בשוק. ב-2016, עת עמלו חברי הוועדה על כתיבת הדו"ח, המערכת הפיננסית בישראל נשלטה על ידי חמש קבוצות בנקאיות. אלה החזיקו בכ-94% מסך נכסי המערכת הבנקאית ובכ-95% מכלל האשראי הבנקאי בישראל.

בולט במיוחד הוא הדואופול "פועלומי", בו שתי הקבוצות הבנקאיות המובילות במשק - בנק הפועלים ובנק לאומי - החזיקו ביחד בכ-60% מכלל נכסי המערכת הבנקאית. השליטה שלהם התבטאה גם בריכוזיות בשוק האשראי הקמעונאי: חברת האשראי ישראכרט בבעלות בנק הפועלים וחברת האשראי לאומי קארד בבעלות לאומי, תפסו נתח של למעלה מ-60% משוק האשראי הקמעונאי.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

בהתבסס על כל אלה, ועדת שטרום ניסחה מספר המלצות: ניתוק הבעלות של הבנקים הגדולים בחברות כרטיסי האשראי ולהפוך את האחרונות למתחרות בבנקים במתן שירותים פיננסיים (או באופן ספציפי, הפרדת בנק הפועלים מישרכארט ובנק לאומי מלאומי קארד); הסרת חסמים שתאפשר כניסה של שחקנים חדשים ותחרותיים לתוך שוק השירותים הבנקאיים והפיננסיים; העצמת צרכנים על ידי הקלת השימוש באמצעים טכנולוגיים וייסוד מנגנון מעקב, בקרה ומדידה אודות יישום הרפורמה בחקיקה.

הדו"ח של ועדת שטרום אומץ על ידי הממשלה ובאוגוסט 2016 הוגשה הצעת החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות בשוק הבנקאות בישראל - מה שמכונה "הרפורמה במערכת הבנקאית". וכעת, נפנה לבחון עד כמה הצליחה החקיקה.

 

ההישגים: תחרות בשוק הסליקה והעצמת הצרכן

במבט-על, בולט לחיוב אחוז היישום הגבוה של הרפורמה. מתוך 11 סעיפי החקיקה האופרטיבית שעיגנה את הרפורמה בחוק, שישה סעיפים יושמו באופן מלא (55%) והשאר יושמו באופן חלקי.

גם כשמתמקדים בפרטים אפשר לאתר הצלחות. לדוגמה, פורסמה הוראה לפיה על הבנקים להציג מידע אודות פעולות שבוצעו בכרטיס חיוב חיצוני בדומה לזה של הבנק, ללא צורך בהפניה והזדהות נוספות. כמו כן, נקבע הבנק יציג ללקוח, לפי בקשתו, מידע על עסקאות שנעשו באמצעות כרטיסי אשראי חיצוניים של הלקוח ושהתשלום בעדן נעשה בדרך של חיוב חשבון העובר ושב (עו"ש) של הלקוח באותו הבנק, אם כי יש לציין שבנק ישראל לא בודק באופן אקטיבי את יישום ההוראה.

עוד הישג של הרפורמה הוא הסדרת מעמדו של "סולק מתארח". סולק הינו המוסד הפיננסי שבאמצעותו בית העסק מקבל את התשלום, כלומר הסולק מתחייב מראש לזכות את בית העסק בתשלום - ובתמורה, בית העסק משלם לסולק עמלה. לעומת זאת, סולק מתארח הוא סולק שאינו מחובר באופן ישיר למערכת התשלומים, אלא הוא מבצע סליקה באמצעות סולק אחר. אפשרות ה"אירוח" נועדה להקל על כניסתם של גופים חדשים לשוק הסליקה שיעודדו תחרות ושיוזילו את עמלות הסליקה.

חדוה בר: "הוועדה שיפרה את התחרות בבנקאות, אבל יש עוד מה לעשות"

"ועדת שטרום, במקביל ליוזמות אחרות של בנק ישראל, הובילה את הקמתן של תשתיות מאוד משמעותיות להגברת התחרות בבנקאות", אומרת לנו ד"ר חדוה בר, מי שהייתה המפקחת על הבנקים בבנק ישראל בתקופת יישום הרפורמה בבנקאות וכיום המשנה למנכ"ל חברת איטורו.

לדבריה, "בעקבות פעולות הוועדה ובנק ישראל, התחרות בפועל גדלה באופן מתון". אומנם בר טוענת כי חלק מהמהלכים הללו "כבר יצרו לחץ תחרותי שממנו הלקוחות נהנים", אך גם היא מודה כי "חלקם עדיין לא השפיע משמעותית על התחרות או כוח הצרכן".

ואכן, ההצלחה החלקית שמלמדת אותנו ועדת שטרום מלמדת אותנו שיעור חשוב. כפי שמסבירה בר, "ועדה ציבורית בה חברים הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, יכולה להיות יעילה בקידום רפורמה משמעותית, אולם היא כנראה לא מספיקה". מה עוד נדרש? אם שואלים את בר, "יש להגדיר אחריות מפורשת לגוף מפקח על קידום נושא התחרות בבנקאות: אפשר שזה יהיה הפיקוח על הבנקים ואפשר שנעבור למודל פיקוח 'דו-ראשי' שבו רשות אחת אחראית על היציבות והשנייה על ההגנה על הצרכנים וקידום התחרות".

כמו כן, היא מדגישה ש"תנאי הכרחי נוסף לקיומה של תחרותיות בבנקים הוא אוריינות פיננסית. על מנת שהתשתיות שהוקמו יובילו לתחרות גדולה יותר בבנקאות, נדרש שהציבור יהיה מודע להן וישתמש בהן יותר. התחרות תגבר רק אם הלקוחות יערכו השוואות מחירים ויהיו מוכנים לעבור מהבנק. לכן, מוכרחים להעמיק באופן שיטתי את החינוך הפיננסי בבתי הספר ואף בצה"ל".

ובכל זאת, הפיקוח על הבנקים, שבראשו עמדה בר, מצטייר פעמים רבות כמי שאינו פועל מספיק להגברת התחרות, ונטען שהוא מצוי בניגוד העניינים מוסדי ואף שהוא "רגולטור שבוי" בידי הבנקים.

"הטענות האלה לא נכונות ואפילו מקוממות", מוחה בר. "היעד הראשון והעיקרי של הפיקוח על הבנקים הוא אכן שמירה על היציבות והגנה על כספי המפקידים, אך ברור שתחרות מטיבה עם הציבור ולכן יש צורך להמשיך לפעול לקידומה. לראיה, בתקופתי כמפקחת על הבנקים חלק משמעותי מזמן הפיקוח וזמני כמפקחת, הוקדשו לקידום רפורמות לטובת הגברת התחרות בבנקאות. כיום, הצרכנים נהנים מהרחבת האפשרות לקבל אשראי, מעבר בקלות בין בנקים ושיפור בזמינות הבנקאות הדיגיטלית".

יובל אינהורן 

הכשלים: השוואת המחירים לוקה בחסר

מאכזב לגלות שדווקא אחד המהלכים המשמעותיים ביותר לא יושם במלואו. סעיף 70ה לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים היה אמור להורות לגופים פיננסיים לאפשר ללקוח לקבל באופן מקוון מידע פיננסי הנוגע לו שנמצא בידי אותו גוף. צעד זה אמור היה לאפשר לכל לקוח להשוות בין העלויות והשירותים השונים שמציעים לו הבנקים והחברות הפיננסיות השונות. בפועל, חמש שנים לאחר שהיה אמור להיות מושק, שירות השוואת המחירים הפיננסיים פועל באופן חלקי בלבד.

עוד סעיף עם יישום לקוי הוא ההסמכה של המפקח על הבנקים לקבוע הוראות לנותני השירות בעניין השוואת עלויות. אומנם בחוק ההסדרים לשנים 2022-2021 הוגדרו תנאים שונים בעניין, אולם היישום עדיין חסר. כך גם בעניין ההוראה הקובעת שהמפקח על הבנקים ינהל מרשם של נותני השירות להשוואת עלויות. אומנם חוק ההסדרים לשנים 2022-2021 מסדיר את שירות השוואת העלויות הפיננסיות ובנק ישראל גם פרסם באתרו רשימה מפורטת בעניין, אולם המהלך עדיין ממתין לקביעת סטנדרט של בנקאות פתוחה בישראל שיהיה מתאים לסטנדרט הבינלאומי.

חסמים: בעיות לו"ז וחוסר תיאום

אז מה מנע את יישומה המלא של הרפורמה? ב"מרכז להעצמת האזרח" מונים מספר גורמים. ראשית, אף שהוצב לוח זמנים מחייב, נראה שהגופים האחראים לא באמת ידעו להעריך את היקף המשימה שהייתה מונחת לפניהם. למעשה, למעלה משליש מהחלקים ברפורמה שכן יושמו, בוצעו בפועל בחריגה של כמה שנים מלוח הזמנים.

גם המחלוקות בנושאי מדיניות וחוסר תיאום בין רגולטורים - חסם נפוץ מאוד בעבודת הממשלה - לא היטיבו עם הרפורמה. היות שכל גוף מופקד על אינטרס ציבורי אחר, ריבוי המוסדות האמונים על ביצוע הרפורמה גזר עיכובים משמעותיים ביישום חלק מהסעיפים המהותיים ביותר. מלאכת האיזון בין האינטרסים הסותרים של מגוון הגופים המעורבים - המפקח על הבנקים בבנק ישראל, רשות התחרות, רשות שוק ההון, משרד האוצר ומשרד המשפטים - הייתה מורכבת ודרשה השקעת זמן לא מבוטל.

עוד חסם ש"מככב" במדורנו וששוב לא פסח עלינו, הוא היעדר מידע ונתונים. קשה להעריך במדויק את מידת התחרותיות בשוק הפיננסי כיום ואת ההשפעות של הדינמיקה בין השחקנים והשינויים במאזן הכוחות בעקבות הרפורמה. מתברר, אגב, שזו הייתה נקודה רגישה בדיוני הרפורמה: בעוד שחלק מחברי ועדת שטרום טענו בדבר הצורך ביעדים מדידים, עקב התנגדות בנק ישראל אלה לא נקבעו - מה שיצר פער בדבר היכולת להעריך את הצלחתה של הרפורמה עבור הצרכנים.

ואחרון אך בהחלט לא חביב, ישנו השיתוק הפוליטי. הנה לנו עוד מקרה של פגיעה קשה במשק בעקבות הקיפאון הפוליטי מאז דצמבר 2018, מועד פיזורה של הכנסת ה-20. חלקים משמעותיים ברפורמה לא קודמו עקב היעדר האפשרות לקדם חקיקה או החלטות מנהליות רבות. כך, למשל, נקבע שנושא שיתוף מידע פיננסי עם הלקוח יוסדר עד יולי 2017. העניין התעכב ועד שהובן שנדרשים שינויי חקיקה, נכנסנו לתקופת השיתוק של השנים 2021-2019. בסופו של דבר, החקיקה הושלמה רק בנובמבר 2021.

אין תחרות ראויה, אבל הניצנים כבר כאן

גם המובן מאליו צריך שייאמר לפעמים: אין תחרות ראויה בשוק הבנקאי. בישראל פועלים 16 בנקים בלבד - מספר נמוך מאוד בהשוואה למדינות עם מאפייני שוק דומים. למשל, באוסטריה פועלים 148 בנקים, בשוויץ 118, בדנמרק 54, בבלגיה 35 ובפורטוגל 24. גם בשנת 2022, השוק הבנקאי דומה מאוד לשנת 2016 ועדיין נשלט על ידי חמשת הבנקים הגדולים - ובמיוחד בידי בנק הפועלים ובנק לאומי.

יתרה מזו, אף שהופעת בנקים דיגיטליים אמורה להיות זרז לקידום תחרות וחדשנות, דו"ח של רשות החדשנות מ-2021 מעיד כי דרישות הבנקאים כלפי חברות טכנולוגיית הפיננסים (פינטק) הן מכבידות, בלתי ישימות ואף מונעות את כניסתן של חברות כאלה לפעילות בישראל כגורמים מתחרים בבנקים.

ולמרות זאת, ועדת שטרום כן הצליחה לחולל שינויים משמעותיים בשוק. ב-2018 וב-2019 נפרדו שני הבנקים המרכזיים (לאומי והפועלים) מהשליטה בחברות כרטיסי האשראי שלהם (לאומי קארד וישראכרט). אליהם יצטרף גם בנק דיסקונט - לאחר שבינואר האחרון הוחלט שהוא ייאלץ להיפרד מחברת כרטיס האשראי כאל.

אינדיקציה מעודדת נוספת היא הירידה בחלקם של הבנקים בשוק האשראי הצרכני: אם ב-2017 הבנקים סיפקו 80% מהאשראי הצרכני, ב-2021 נתון זה עמד על 67% "בלבד". ביחד עם תוכנית "מעבר בקליק" שתקל על מעבר בין בנקים, פעולתם של בנקים דיגיטליים וכניסת שירותים פיננסיים חדשים - ייתכן שבעלי חוש ראייה מפותח יוכלו להבחין בניצני השינוי שהובילה ועדת שטרום.

בתשובה לפנייתנו, בבנק ישראל הצביעו על כך שהבנק נמצא לקראת פרסום נוסח סופי של הוראת ההפצה (פרק 2 בדו"ח ועדת שטרום), וכן שמונגש מידע של תאגידים בנקאיים בהתאם ללו"ח הזמנים הקבוע בחוק.

עוד נמסר כי גם לפני השלמת החקיקה, "בנק ישראל הוביל את הבנקאות הפתוחה", באמצעות סטנדרטיזציה של שיתוף מידע וייזום תשלומים וחיוב של המערכת בנקאית ליישמה. "הבנק מלווה את היישום בפועל ונמצא בשיח קבוע עם השחקנים במערכת, כולל צרכני השירותים מהמערכת הבנקאית. הפיקוח על הבנקים פעל לקידום אמצעי תשלום מתקדמים, על ידי הפחתת חסמים רגולטורים ועידוד כניסת שחקנים חדשים בפועל".