לישראל היו 35 שנים למגן את העורף. מה קרה בזמן הזה?

29 הרוגים. 3,345 פצועים. אלה התוצאות של למעלה מ־500 טילים ואלף כטב"מים ששוגרו מאיראן מאז פתיחת מבצע "עם כלביא" בלילה שבין 12 ל־13 ביוני.

אף שבישראל מכירים היטב את יכולות האויב לפגוע באוכלוסייה האזרחית, רוב הדירות בישראל עדיין לא ממוגנות. ערב פרוץ המערכה מול איראן, כ־62% מהדירות בישראל - למעלה ממיליון דירות - לא כוללות ממ"ד, ו־50% מהמקלטים הציבוריים לא שמישים. המשמעות היא שלכ־2.6 מיליון תושבים, 28% מאוכלוסייה, אין מיגון תקני קרוב.

איך הגענו לזה, ואיך מטפלים במצב? על כך בדוח המיוחד שהוכן במרכז להעצמת האזרח בעקבות המלחמה.

● לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

בין עיראק לעזה

מלחמת המפרץ הראשונה היא נקודת פתיחה משמעותית לעיסוק במיגון אזרחי. בין ינואר לפברואר 1991, שוגרו כ־40 טילי סקאד מעיראק לעבר ישראל וגבו, במישרין או בעקיפין, את חייהם של עשרות אנשים.

בעקבות מתקפת הטילים, עודכנו תקנות ההתגוננות האזרחית וקבעו כי לכל בית או דירה חדשה שנבנית יש להצמיד ממ"ד (מרחב מוגן דירתי) או ממ"ק (מרחב מוגן קומתי). הדבר יצר מצב שבו בניינים שנבנו בין 1980 ל־1992 לא כוללים ממ"ד - אבל גם לא זכאים להתחדשות עירונית בתמיכת המדינה (תמ"א 38). לכן, מי שרוצה מיגון צריך לבנות ממ"ד באופן פרטי, אחרי השגת הסכמה מהשכנים ועמידה במבחן בירוקרטי סבוך. כיום מדובר על בין 100 ל־200 אלף דירות שסובלות מהמצב הזה.

בנוסף, התקנות שהותקנו אז הסמיכו את פיקוד העורף להורות לרשות מקומית להתקין מקלטים ציבוריים במקרה שהיא לא עומדת בתקנות. אלא שעל פי דו"ח מבקר המדינה מ־2020, גם למעלה מ־30 שנה לאחר קביעת התקנות הללו, מקלטים רבים לא כשירים לשמש כמרחבים מוגנים - ובוודאי שלא ערוכים לשהייה ממושכת.

התחנה הבאה בסיפור המיגון הישראלי היא מלחמת לבנון השנייה ב־2006. זו הציפה שני כשלים עיקריים: האחד - שתחום מיגון העורף מבוזר ביו משרדים שונים, וקיימת חוסר תפיסת תפקיד ברורה במיגון האזרחים ובעבודת העורף במצבי חירום; השני - שרוב בתי החולים הממשלתיים לא ממוגנים כנדרש מפני טילים ורקטות (נושא שעסקנו בו בעבר בהרחבה).

הכשלים, לפחות בחלקם, לא נפתרו. לאחר שבמבצע צוק איתן ב־2014 נורו אלפי טילים ורקטות לאזורים מיושבים, מבקר המדינה מצא ששוב יש בעיה קשה של חוסר הסדרת הסמכויות בין משרדי הממשלה השונים, בייחוד בין משרד הביטחון, המל"ל והמשרד לביטחון פנים. המבקר גם הצביע על היעדרם של תוכניות עבודה להכנת העורף האזרחי לחירום ושל דיונים בממשלה ובקבינט באשר לסדרי עדיפויות לשיפור מוכנות העורף לחירום. בנוסף, המבקר גם התריע על מיגון לקוי של חלק ממוסדות הלימוד בעוטף עזה.

מחדלי 7 באוקטובר

ואז הגיע 7 באוקטובר 2023 - וחשף את הבעיות שבישראל הזניחו לאורך שנים. נסתכל על שתיים מהמערכות החיוניות שהזכרנו: הבריאות והחינוך. בראשונה התגלו פערים חמורים במיגון מוסדות בריאות כמו בתי חולים, מרפאות, תחנות מד"א ובתי מרקחת - שחלקם נפגעו מירי רקטות. לפי מבקר המדינה, גם כאן לא הייתה היערכות מספקת מראש ולא גובשה תכנית לתפקוד חלופי בעת פגיעה. האירועים הדגישו את הצורך הדחוף בשיפור מיגון והיערכות חירום במערכת הבריאות.

במערכת החינוך, ההנחיות שיצאו ממשרד החינוך יצרו בלבול בשטח, והרשויות המקומיות נאלצו לשאת באחריות ולהחליט על דעת עצמן אם להפעיל את מוסדות החינוך ברשות, תוך התמודדות עם קשיים בטיחותיים שנבעו, בין היתר, מהיעדר מרחבים מוגנים שיספיקו לכל התלמידים. על כן, גם כשמערכת החינוך חזרה לפעולה הלמידה ברבים מהמוסדות התבצעה במתכונת חלקית, בין השאר בשל מחסור במרחבים מוגנים.

אף על פי שבכל המדינה יש פערי מיגון משמעותיים, מתברר שיש פגיעים - ופגיעים יותר. למשל, החברה הערבית: מתוך 71 רשויות ערביות שבדק מבקר המדינה, רק ב־11 מהן (15%) קיימים מקלטים ציבוריים. תמונה דומה ניתן לראות בדרום ובקרב היישובים הבדואים הבלתי מוכרים בנגב בפרט, שם חיים מאות אלפי בני אדם חסרי מיגון בסיסי.

מבצע חדש, בעיות ישנות

אם חלק מהבעיות שהזכרנו קודם נשמעו לכם מוכרות מדי - זה לא במקרה. נקודות החולשה של מדיניות המיגון הישראלית התגלו ביתר שאת כאשר האיום האיראני החל להתממש. נתחיל מהמקלטים הציבוריים. אף על פי שהנושא עלה על סדר היום כבר במלחמת המפרץ, בשנת 2025 כמעט חצי מהם לא כשירים לשימוש בחירום. מתוך כ־12,600 מקלטים, כ־2,500 מקלטים (20%) לא ראויים לשימוש כלל, ואילו כ־3,100 נוספים (25%) נמצאים במצב תחזוקתי ירוד שאינו מאפשר הגנה מספקת.

כפי שאנו רואים כעת, רבים מהמקלטים הציבוריים מוזנחים, נעולים, עברו השתלטות של גורמים פרטיים או שאינם כשירים לשימוש. החוק, נציין, מטיל את האחריות לתחזוקת המקלטים מוטלת על הדיירים, אך הרשויות המקומיות אמורות לפקח על תחזוקת המקלטים - ותקנות פיקוד העורף קובעות שניתן להטיל קנסות ואף לתת עונש מאסר בגין אכיפת מקלטים. ואולם, האכיפה בקושי מתבצעת. רק כמחצית מהרשויות המקומיות אימצו את התקנות שנותנות להן כלי אכיפה - וגם בתוכן יש לא מעט שלא משתמשות בהם בפועל.

גם פערי המיגון בחברה הערבית באים שוב לידי ביטוי. המקרה הידוע של הפגיעה בטמרה הפנה את תשומת הלב לכך שבעיר המונה כ־37 אלף תושבים אין ולו מקלט אחד. זה לא עניין נקודתי: משאילתה שהגישה ח"כ נעמה לזימי עולה כי מתחילת המלחמה הוגשו יותר מ־5,500 בקשות לקבלת פטור מהיתר לבניית מיגוניות על יד רשויות ערביות באזור הצפון, כאשר אושרו עד כה רק 53 בקשות.

המצב לא שונה בהרבה בחברה הבדואית. ההערכה היא שבין 120 ל־150 אלף תושבים - בעיקר בכפרים הלא מוכרים, אך גם ביישובים מוכרים - חיים ללא כל פתרונות מיגון, אין מרחבים מוגנים, ממ"דים או מקלטים ציבוריים, וגם לא פתרונות חלופיים כמו מיגוניות ניידות ומבנים יבילים. תושבי הפזורה נותרים ללא מענה, חשופים ופגיעים במיוחד לאיומים ביטחוניים.

חוץ מזה, חזרה גם הבעיה הכרונית של מיגון מוסדות הבריאות - כפי שנוכחנו לדעת עם הפגיעה בבית החולים סורוקה בבאר שבע. כבר בנובמבר 2023, מבקר המדינה התריע בפני ראש הממשלה על פערי המיגון החמורים בבתי החולים ברחבי הארץ. בעקבות זאת, משרד הבריאות גיבש תוכנית מקיפה למיגון מתקני בריאות בהיקף של למעלה מ־4 מיליארד שקלים.

עם זאת, בפועל תוקצב רק כ־10% מהסכום שנקבע, דבר המעיד על פער משמעותי בין ההכרה בצורך הבטיחותי לבין המחויבות התקציבית שניתנת לו. מצב זה משאיר את צוותי הרפואה והמטופלים חשופים לסכנה בעת חירום - כפי שקרה כבר בימים הראשונים למבצע "עם כלביא".

חוסר המיגון במוסדות הבריאות ניכר כמעט בכל הארץ כאשר במהלך המלחמה, בתי החולים איכילוב, שיבא, וולפסון ושמיר במרכז הארץ פעלו במתכונת חירום תוך שימוש בחניונים תת־קרקעיים כמחלקות חלופיות ממוגנות. זה בהחלט לא יכול לשמש פתרון קבוע, אך אין כרגע תשתית מיגונית קבועה למרבית המחלקות במרכז הארץ (במרכז הרפואי לגליל כן יש תשתית כזאת).

האוכלוסיות המוחלשות

בעיה נוספת שגם היא הייתה ידועה מראש היא הנגישות הפיזית למרחבים מוגנים של אנשים עם מוגבלות, כמו נכים, קשישים וחולים סיעודיים. או במילים אחרות: איך הם אמורים להגיע למקלט, בהינתן שההנחיות אוסרות שימוש במעלית? האם הם אמורים להסתכן ולרדת במעלית בכל זאת? ומה בנוגע למי שצריך להגיע למקלט ציבורי? אין תשובה ברורה - ואיגוד העובדים הסוציאליים מעיד שברשויות רבות יש אנשים שאין להם יכולת להגיע למקלט או למרחב מוגן.

זה מתקשר גם לסוגיית המגורים בדיור הציבורי, המונה כ־65 אלף יחידות דיור. מרביתן נבנו לפני תקנות המיגון בשנות ה־90 - ולכן הן לא כוללות ממ"דים. למרות הצורך, אין כיום תוכנית חירום מוסדרת למיגון דיירי הדיור הציבורי, והיערכות מתבצעת בעיקר תוך כדי אירועים. גם כשיש הנחיות לפינוי או מענה חירום, הן לא כוללות הסדרה מספקת עבור דיירי הדיור הציבורי, והיעדר תיאום בין משרדי הממשלה מחריף את המצב.

איפה המשילות?

אחרי תקופה ארוכה שבה רבים מנבחרי הציבור התלוננו שנמנע מהם "למשול" בגלל גורמים כאלה ואחרים, כדאי לציין שחלק מהכשלים נובעים דווקא מהתפקוד של השרים וחברי הכנסת.

הדבר מתחיל בקביעת המדיניות: אחד הגורמים המרכזיים להזנחת תחום המיגון בישראל הוא חוסר עקביות מדינית והיעדר מחויבות מצד נבחרי הציבור להפוך את המיגון לסדר עדיפות לאומי. יש בקרב מקבלי ההחלטות מי שדוגלים בגישה שהמיגון הוא עניין משנה או אפילו בלתי רצוי - ואולי גם תבוסתני במידה מסוימת (ראו למשל את אמירתו של שר האוצר ש"צבא שדורש מיגון לא מאמין בניצחון").

זה ממשיך באיוש גופים שאמורים לדאוג למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום. בפברואר הוקמה מחדש ועדת שרים בדיוק לעניין זה. בראש הוועדה עומד שר הביטחון ועבודתה מרוכזת בידי המל"ל. נשמע טוב? אולי, רק שהוועדה הזאת התכנסה בדיוק פעם אחת. מתי? באוגוסט 2023. במה היא עסקה? בהיערכות לרעידת אדמה. מלחמה בעזה, מלחמה בלבנון, חות'ים, כטב"מים, טילים בליסטיים - כל זה לא גרם לוועדה לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום לשוב להתכנס.

גם בכנסת לא ששים להפעיל את הוועדות הרלוונטיות. תחת ועדת חוץ וביטחון פועלת ועדת משנה לענייני עורף, בראשה עומד ח"כ מישל בוסקילה. אלא שאין מידע על הכינוס שלה במשך השנתיים וחצי האחרונות, והאזכור היחיד באתר הכנסת לכינוסה הוא מלפני ארבעה חודשים, אז הדיון עסק בבחינת האפשרות להאריך את זמן ההתרעה באיומי טילים.

אז מי כן עוסק במרוכז בנושא הזה? לא ברור. למעשה, אין גוף מתכלל אחד שמפעיל את כלל המערכות. בכלל, מתברר שלממשלה אין מספיק כלים כדי להעריך נאמנה את גודל הבעיה. מאז 7 באוקטובר, הממשלה אפילו לא ערכה מיפוי או אספה נתונים שיבהירו אילו אזרחים מצויי ם ללא מרחב מוגן ולפיכך בסכנת חיים. אין גם מידע מרוכז ועדכני על מספר האזרחים הנפגעים ועל הצרכים שלהם (מיגון, סיוע נפשי, רפואי וחברתי).

בהינתן שזה המצב בשלטון המרכזי, אולי כדאי לבזר את הסמכויות לרשויות המקומיות? גם זה לא מצליח במאת האחוזים. המדיניות המוצהרת של משרד הפנים כלפי הרשויות המקומיות היא "עשו עכשיו - נתחשב אחר כך". דהיינו, הבטחה מהמדינה לתמיכה מלאה לרשויות המקומיות, כולל מתן פתרונות מימוניים. כן צריך לומר שיש כיסוי להכרזות האלה - ומשרד הפנים מסייע בדרכים שונות בהיבטים של מוכנות מיגונית ברשויות.

ואכן, נראה שהרשויות עצמן באו מוכנות יותר לעימות עם איראן. בחולון, לדוגמה, לאחר הפגיעה החמורה במספר בניינים בעיר, נפתח באופן כמעט מיידי מרכז לקליטת משפחות שביתן נפגע, אליו הגיעו גם גורמי הסיוע השונים וניתנו מענים מיידיים לצורכי המגורים.

אבל לא בטוח שזה מספיק, כי לא לכל הרשויות יש המשאבים הנדרשים מהן להפעלת אופרציה מורכבת כזאת. מרכז השלטון המקומי התריע כי הרשויות זקוקות לתקציב יומי של כ־6 מיליון שקלים לצורך הפעלת כוח אדם, תחזוקה ומיגון. לטענת המרכז, חלק מהמענקים שהובטחו לא הועברו עד היום.

אז מה עושים? להלן המלצות המרכז להעצמת האזרח:

חלוקת סמכויות: עיגון בחקיקה את הסדרת חלוקת הסמכויות והאחריות בין גופי הביטחון והממשל השונים, בהתאם להמלצות מבקר המדינה.

איסוף נתונים: יציאה מיידית להליך מסודר ומובנה של איסוף נתונים באופן מיידי, תוך מיפוי מיפוי צורכי המיגון האזרחיים בכלל הרשויות בארץ.

תמרוץ רשויות: יצירת מערך תמריצים לרשויות שיעמדו ביעדי המיפוי וצמצום פערי המיגון בשטחן, בדגש על הרשויות בהן נמצאים הפערים המשמעותיים ביותר (כמו החברה הערבית והפזורה הבדואית).

קיצור הליכי תכנון ובנייה: קידום הוראות שעה לארבע השנים הבאות (לפחות) של הוספת ממ"ד עם פטור מהיתר בהליך מקוצר.

האצת התחדשות עירונית: קידום הוראת שעה שתצמצם את הנטל הבירוקרטי במיזמי "פינוי בינוי" ותאפשר בניית בניינים חדשים במקום בניינים ישנים וחסרי מיגון.

פינוי ושיפוץ מקלטים: נקיטת פעולות יזומות להשמשת כלל מקלטי הבניינים והמקלטים הציבוריים שנמצא כי אינם ראויים לשהייה ארוכת טווח.

פיקוח פרלמנטרי: כינוס קבוע של ועדת המשנה לענייני עורף בכנסת ופיקוח על המיגון האזרחי בפרט ומוכנות העורף, עם דגש על הפערים במערכה הנוכחית.

גיבוש מדיניות: קביעת מדיניות לאומית אחידה ומתוקצבת המחייבת מיגון כלל מוסדות הבריאות והחינוך, המרכזים לאזרחים ותיקים ושאר המוסדות הפגיעים.