הממשלה דורשת יעילות אנרגטית, מה קרה כשניסתה זאת בעצמה?

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: התייעלות ממשלתית בצריכת אנרגיה

חווה סולארית / צילום: Shutterstock, abriendomundo
חווה סולארית / צילום: Shutterstock, abriendomundo

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: חלי אדרי
עריכה: שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

אין צורך להכביר מילים על חשיבות התפקיד שתחום האנרגיה ממלא וימלא בעולם החדש והמתחדש: החל מהנורה שאנחנו מדליקים בחדר ועד אסונות הטבע חסרי התקדים שפוקדים אותנו - כולם מושפעים באופן משמעותי מתחום האנרגיה על שלל היבטיו. לכן בשנים האחרונות אנחנו מדברים כל כך הרבה על "התייעלות אנרגטית", אותו מושג שמכוון גם להפחתת צריכה וגם להגברת הנצילות במערכות הצורכות אנרגיה. התייעלות אנרגטית היא אחד האמצעים היעילים ביותר מבחינה כלכלית להפחתת פליטות של גזי חממה והיא גם מעודדת צמיחה כלכלית ירוקה, מגבירה את הביטחון האנרגטי, מקדמת פיתוח של טכנולוגיות חדשניות ומסייעת בהתמודדות עם יוקר המחיה.

גם מדינת ישראל הקטנה מכירה במקום הקריטי של משק האנרגיה - ובמדור זה כבר בחנו את האופן שבו ממשלות ישראל מתמודדות עם האתגרים וההזדמנויות בתחום. חלק מהחלטות הממשלה יושמו יותר, חלקן יושמו פחות - אבל המשותף לכולן הוא שהמטה הממשלתי "מנחית" הוראות ודרגי השטח מחויבים לבצע.

אך מה עם הכלל הידוע לפיו "נאה דורש נאה מקיים"? אם למשרדי הממשלה כל כך חשובים העקרונות של התייעלות אנרגטית, אז למה לא ליישם אותם גם "בתוך הבית"? מעבר לכך שהממשלה היא, מעצם גודלה, צרכן אנרגיה משמעותי - הממשלה היא מודל לחיקוי עבור שאר הגורמים במשק, כך שההתנהלות האנרגטית שלה שולחת אותות חזקים לנורמות ולסטנדרטים המצופים מצרכני האנרגיה בישראל.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

החלטות עבר: יותר מעשור של יוזמות

סוגיה זו לא נעלמה מעיני אותם גורמים ממשלתיים. כבר ב-2009, הממשלה החליטה על תוכנית "ממשלה ירוקה" שמטרתה ייעול התפעול של משרדי הממשלה באמצעות שיפור מדדי הביצוע הסביבתיים של המשרדים (לא רק מבחינה אנרגטית) וקביעת תהליכי דיווח ובקרה בנושא. התוכנית כוללות גם השקעות במחקר ופיתוח, במיזמי התייעלות במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות, בקידום חקיקה ורגולציה מעודדות התייעלות ובמתן מענקים ממשלתיים למיזמי התייעלות במגזר הפרטי והעסקי.

בסוף שנת 2015, התקיימה ועידת האקלים בפריז שמוכרת עד היום כעליית מדרגה במאבק העולמי בהתחממות הגלובלית. לצורך ההיערכות לחתימה על ההסכם, ממשלת ישראל קיבלה באותה שנה החלטה על קביעת יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה שיושג על ידי צמצום צריכת החשמל, צמצום הנסועה הפרטית והגדלת ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת. כדי לקדם את התוכנית השאפתנית, התקבלה בשנה הבאה תוכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית. בין היתר, ההחלטה מפרטת משימות בנושא קידום חיסכון בצריכת האנרגיה במשרדי הממשלה, למשל על ידי קביעת חובות דיווח שנתיות וגיבוש מנגנונים להפחתת צריכת האנרגיה.

והנה, באוגוסט 2021, הממשלה קיבלה את החלטה מספר 254 שעניינה "התייעלות ממשלתית בצריכת אנרגיה". למעשה, מטרת ההחלטה היא לייעל את ההיבטים הסביבתיים בעבודת הממשלה ולהפחית את ההשפעות החיצוניות השליליות הנובעות מפעילותם של משרדי הממשלה.

ההחלטה עוסקת בשלושה תחומים עיקריים: הראשון הוא הצבעת יעדים ממשלתיים להתייעלות ממשלתית בצריכת אנרגיה של משרדי הממשלה; השני הוא הקמת מתקנים לאנרגיה מתחדשת במבנים ממשלתיים; השלישי הוא מעבר צי הרכב הממשלתי להנעה חשמלית בלבד.

מדור מס' 15: החלטת ממשלה 254 | אוגוסט 2021

שם ההחלטה: התייעלות ממשלתית בצריכת אנרגיה

המטרה במילים "רגילות": לשפר את ההיבטים הסביבתיים של עבודת משרדי הממשלה ולהפחית את השלכותיה השליליות

הסבר: על מנת להביא להתייעלות בצריכת האנרגיה של הממשלה, הוגדרו יעדים ממשלתיים בנושא ופורטו צעדים שעל משרדי הממשלה לנקוט.

גורם אחראי: מגוון גורמים

ההישגים: משרדים עם אנרגיה

יש חדשות טובות בנוגע לשני התחומים הראשונים של ההחלטה: הצבת יעדי התייעלות והקמת מתקנים לאנרגיה מתחדשת במבנים ממשלתיים. בנוגע לראשון, אכן נקבעו יעדים: ההחלטה קובעת שממוצע צריכת האנרגיה של כל משרד בשנת 2025 לא יעלה על שווה ערך 140 קילוואט-שעה (קוט"ש) למ"ר, ועד שנת 2030 היעד יצומצם ל-120 קוט"ש למ"ר.

באשר לתחום השני, ההחלטה הטילה על משרד האנרגיה לפרסם מכרז להקמת מתקני אנרגיה מתחדשת בגגות משרדי הממשלה עד פברואר 2022. בהתאם, הקמת מתקני יצור אנרגיה במתקני הממשלה הוסדרה במסגרת מכרז מרכזי, במסגרתו נבחרו חמישה ספקים של מתקנים פוטו-וולטאים איתם המשרדים יכולים לבצע התקשרות. בתמחור ראשון הושקעו 2.7 מיליון שקלים ב-12 מבנים (בהספק של 75.1 מגה-וואט). משרדים המעוניינים במיפוי הפוטנציאל בגגות שלהם ובליווי בתהליכי ההקמה יכולים לבחור יועץ מבין יועצי המסגרת שנבחרו במכרז. באמצעות היועץ הנבחר יוכלו משרדי הממשלה לבחור קבלן שיספק ויתקין את הפאנלים הסולאריים מבין קבלני המסגרת שנבחרו במכרז המרכזי.

עוד מעט נגיע גם לתחום השלישי שבו עוסקת ההחלטה, אבל עוד קודם לכן, כדאי לציין שההזרמות התקציביות מתבצעות כנדרש - ואלה אפילו מעידות על פעילות ערה בשטח. בהחלטה נקבע שאגף התקציבים במשרד האוצר יתקצב הרשאה בסך 106 מיליון שקלים בפריסה על פני השנים 2022-2024 עבור פרויקטים של התייעלות בצריכת אנרגיה וייצור אנרגיה במשרדי הממשלה. ההכנסות מהפרויקטים יחולקו בין המשרדים לקופת המדינה.

בתקציב המדינה הנוכחי, לשנים 2023-2024, הוקצבו למטרה זו 100 מיליון שקלים. בנוסף, פורסם קול קורא שבעקבותיו הוגשו 141 הצעות לפרויקטים מ-22 משרדי ממשלה ויחידות סמך. נכון לחודש יוני, כ-16 משרדים קיבלו את המימון עבור הפרויקטים שהוגשו. עבור פרויקטים כמו שדרוג מערכות תאורה, החלפת יחידות קירור ומזגנים מפוצלים ישנים בחדשים ויעילים, התקנת מערכות לניהול אנרגיה, מערכות תרמו-סולאריות ומשאבות חום.

כמו כן, נרשמה הצלחה גם בגזרה הדיווח - שניסיון העבר מלמד שיש לה השפעה רבה על היכולת ליישם החלטות. ההחלטה קובעת כי כל משרד ידווח למשרד האנרגיה על צריכת האנרגיה של המשרד בכל שנה קלנדרית (בכלל נכסי המשרד). הדיווח יתקבל עד ה-31 במרץ של כל שנה, החל משנת 2022, ויתבסס על דיווח הצריכה על פי אמצעי מדידת החשמל.

בהתאם, הדיווח כיום מתבצע למשרד האנרגיה - ובשנה שעברה מרבית משרדי הממשלה העבירו דיווח כנדרש. עוד נקודה לזכותה של הממשלה היא שהדיווח אפילו נעשה בצורה ממוחשבת. בנוסף, על מנת למנוע כפילות בריכוז הנתונים אודות נכסי הממשלה בין משרד האנרגיה למשרד האוצר, מתבצעת כיום עבודת מטה שמטרתה לייצר ממשקל אוטומטי של כלל דיווחי האנרגיה של המשרדים למערכת הבקרה של מנהל הדיור הממשלתי. שדרוג זה יאפשר ניטור שוטף של נתוני הנכסים ובשלב מתקדם יותר יאפשר גם השוואת צריכת אנרגיה תקופתיות בין הנכסים ולכל מבנה.

הכשלים: המוקש שמונח בפני הצי

ומה בנוגע לתחום השלישי - מעבר צי הרכב הממשלתי להנעה חשמלית בלבד? כאן צריכים להיות קצת יותר מסויגים. ההחלטה קובעת כי החל מ-2022, יירכשו על ידי מנהל הרכב הממשלתי רק רכבים היברידיים או חשמליים. כמו כן, לפי ההחלטה, החל מ-2025 כלל הרכבים שיירכשו יהיו חשמליים, בכפוף לזמינות מספקת של עמדות טעינה.

אם מסתכלים על חצי הכוס המלאה, מנהל הרכב נמצא בתהליך של העברת צי הרכב הממשלתי להנעה היברידית וחשמלית בהתאם ליעד שהוצב בנושא עד לשנת 2025. כיום כל מרכז בינוי חדש מחויב ביצירת תשתית טעינה ונכון לעתה הותקנו 32 עמדות טעינה והחל מתחילת השנה מותקנות 200-400 עמדות נוספות. בנוסף, הדיור הממשלתי מנהל תוכנית להרחבת יכולת הטעינה בהתאמה למעבר לרכבים בהנעה חשמלית.

ואולם, הסתכלות על חצי הכוס הריקה תצביע על הקושי שיש ביישום ההחלטה בכל מה שנוגע לבניינים קיימים. אגף החשב הכללי במשרד האוצר ציין בפני המרכז להעצמת האזרח כי יש קשיים הנדסיים בהתקנת עמדות טעינה בבניינים קיימים, מה שכרגע מעכב את היישום. יחד עם זאת, הובהר כי המשרד פועל ללא לאות לאתר פתרונות טכנולוגיים שייתנו מענה לאתגרים הטכנולוגיים הללו.

עוד עניין שכדאי להזכיר הוא נושא השכרת גגות וחניונים לטובת הקמת מתקני אנרגיה מתחדשת. ההחלטה קובעת כי בתוך 6 חודשים יפורסם נוהל שמאפשר השכרת גגות או חניונים של משרדי ממשלה על ידי יזמים חיצוניים לטובת הקמת מתקני אנרגיה מתחדשת. ואולם, עד כה לא פורסם נוהל כזה. מנהל הדיור הממשלתי מבצע כעת בחינה להשכרת שטחים פנויים בגגות ליזמים פרטיים לטובת ייצור אנרגיה, לאחר שהמכרז בנושא התעכב בשל אישור חוק התקציב. בנוסף, יישום ההחלטה בחניונים טרם קודם.

הסוגיה הזו מתחברת לרעיון לבסס את יישום ההחלטה על השוק הפרטי, מתוך שאיפה ליישום יעיל יותר. ברוח זו, נקבע כי צוות שיוקם יגיש עד סוף שנת 2022 תכנית להקמת מתקני אנרגיה מתחדשת בנכסי הדיור הממשלתי ולהקמת מערכות לאגירת אנרגיה במבנים אלה בשנים 2022-2025. המימון לתוכנית יגיע מתוך התקציב שיוקצה מכוח ההחלטה. בפועל, היישום של הסעיף הזה הוא חלקי בלבד. גובשה תכנית פורמלית להקמת מתקני אנרגיה מתחדשת בנכסי הדיור הממשלתי, בעוד התוכנית להקמת מתקני אגירת אנרגיה עדיין נמצאת בשלבי גיבוש.

עוד חלק שלא יושם במלואו הוא השינוי באופן התשלום של משרדי הממשלה על צריכת חשמל. נסביר. בעבר, תשלום חשבון החשמל של המשרדים חושב על בסיס השטח היחסי של כל משרד. אלא שההחלטה קבעה הסדר חדש, לפיו החל משנת 2023 תשלומי המשרדים ויחידות הסמך על צריכת חשמל יעשו על פי מדידת צריכת החשמל בפועל של כל משרד. ההחלטה הורתה למנכ"לי לוודא שברשותם אמצעי מדידת החשמל המתאימים לשם כך ולמנהל הדיור הממשלתי להוסיף דרישה להתקנת אמצעי מניית חשמל במסמכי האפיון הטכני.

ומה קרה במציאות? בשלוש השנים האחרונות הותקנו אמצעי ניטור על מנת לדייק את המידע בבניינים מרובי משרדים, ויש כוונה להשלים פריסת אמצעי מנייה עצמאיים בכל משרדי הממשלה. למרות זאת, במרבית המבנים הממשלתיים עדיין אין אמצעים למניית צריכת חשמל. עד כה הותקנו כ3,000 חיישנים ב38 מבנים. לפי מענה אגף החשב הכללי במשרד האוצר, השנה נמשכת פריסת אמצעי ניטור ומונים חכמים של חברת החשמל.

חסמים: בעיות קשב וריכוז

לפי המרכז להעצמת האזרח, חסם משמעותי שעמד בפני יישום ההחלטה הוא הקשב הנמוך ממנו סובל הנושא. ריבוי המשימות הממשלתיות, יחד עם העובדה שמחירי החשמל בישראל נמוכים למדי בהשוואה למדינות העולם, גורמים לכך שתחום ההתייעלות האנרגטית נדחק בקלות למקום נמוך בסדרי העדיפויות הן של משרדי הממשלה והן של היזמים הפרטיים. אף שהתחום נמצא בתנופה בתקופה הנוכחית, הוא עדיין מאופיין בהיעדר מודעות מספקת לתחום ולהיקפי החיסכון הכלכלי הפוטנציאלי הגלום בו. השילוב בין מרכיב זה לבין ריבוי המשימות הקיים בממשלת ישראל עלול לעכב את ההוצאה לפועל של כלל סעיפי ההחלטה.

עוד קושי איתו נאלצה ההחלטה להתמודד הוא המורכבות הרבה של תהליכי הרכש וההטמעה שההחלטה דורשת. מורכבות זו תוצאה של מספרם הרב של נכסי הדיור הממשלתי ושל המכרזים שנדרשים לניהול, קשיים הנדסיים והצורך בסנכרון בין גופים רבים. וכמובן, השנתיים האחרונות מאז קבלת ההחלטה התאפיינו בחוסר יציבות שלטונית שגרמה גם היא לעיכוב בהעברות תקציבים ולהתמשכות תהליכים בירוקרטיים יתר על המידה.

לעתיד: הממשלה כמודל לחיקוי

החלטה 254 שמה לה למטרה למקם את הממשלה כחלוצה במדיניות הסביבה בישראל ומעמידה במרכז תחום שבדרך כלל נדחק הצידה בסדר העדיפות הלאומי המורכב. מעבר לתרומה להשגת יעד הייצור מאנרגיות מתחדשות, לייצור אנרגיה מתחדשת בנכסי המדינה יש חשיבות חינוכית והסברתית משמעותית שיכולה להשפיע על המשק הישראלי בכלל מגזריו. אם כן, ראוי שאותו הגוף שקובע את היעדים הלאומיים בתחום - יישם את היעדים בראש ובראשונה על נכסיו שלו. מעבר לחשיבות של דוגמה אישית של הממשלה כלפי המשק, ההחלטה מביאה איתה משב רוח מרענן של התייעלות וחדשנות בתוך המערכת הממשלתית, דבר מבורך בפני עצמו.

המעקב אחרי ההחלטה מציג תמונת מצב חיובית של עבודה ממשלתית-מקצועית שמצאה את דרכה מהנייר אל השטח. כך, מרבית סעיפי ההחלטה יושמו או נמצאים כיום בתהליכי ביצוע, ואלו שטרם בוצעו נמצאים עדיין על סדר היום בניסיון להביאם למימוש. סוד ההצלחה טמון אולי בתמריצים הכלכליים שנוצרו, ביניהם הכנסות מרווחים של פרויקטים וחסכון בתשלום חשמל.

לקח מהותי נוסף הוא התרומה של שילוב המגזר העסקי למימוש ההחלטה ולמטרותיה. קובעי ההחלטה זיהו את המורכבות בהוצאה לפועל של פרויקטים הקשורים באנרגיה מתחדשת ממקורות תקציביים ולכן בחרו לממשם בצורה יעילה יותר דרך יזמים פרטיים.

לפי חוק התקציב לשנים 2023-2024, קידום ההחלטה צפוי להמשיך באמצעות הקמת פרויקטים להתייעלות באנרגיה וליצור אנרגיה בנכסי הממשלה, והנאה ארוכת טווח מההכנסות או הירידה בהוצאות. מעבר לכך שהמגמה הזו נמשכת, היא גם מתרחבת - ומשרד האנרגיה שם לעצמו כיעד לקדם ייצור אנרגיה מתחדשת גם ברשויות המקומיות מתוך הכרה בפוטנציאל הדרמטי של השלטון המקומי בנושא. למשל, כעת מתבצעת "תכנית המאיץ" שנודעה לסייע לרשויות המקומיות במדיניות סביבה ואנרגיה ירוקה, ופורסם מדד הרשויות המקומיות לאנרגיה מתחדשת. הצלחתם של תהליכים אלו יוביל לשינוי מבני שישפיע לאורך שנים על אחד התחומים החשובים ביותר לכלכלת ישראל.

על בסיס ההצלחה של החלטת ממשלה 254, יש מקום לקוות שממשלת ישראל אכן תמוצב כ"עמוד האש" לפני המחנה וכמודל לחיקוי לשאר המשק הישראלי בכל הנוגע למדיניות סביבה והתייעלות אנרגטית.