רגע ההכרעה קרוב: האם הממשלה תצליח להיאבק בתופעת הזנות?

מתחת לתשומת הלב הציבורית, מתנהל בימים אלה מאבק בכנסת על נושא שהוא ללא ספק בבחינת דיני נפשות: האיסור על צריכת זנות. החוק הוא שאסר לראשונה בישראל את צריכת הזנות והגדיר אותה כעבירה פלילית, אמור לפקוע ביולי הקרוב - מה שעלול להנחית מכה אנושה על המאמצים לצמצום התופעה. עוד נגיע לכך בהמשך.

● לדוח המלא לחצו כאן

אין צורך להסביר מדוע מדובר בעניין של חיים ומוות - פשוטו כמשמעו - אבל כן חשוב להכיר את הנתונים. לפי הערכות שביצעו בשנים האחרונות משרד הרווחה והמשרד לביטחון פנים, מספר העוסקים בזנות בישראל עומד על בין 11 ל־12 אלף בני אדם. מתוך אומדן זה, כ־95% הן נשים וכ־5% הם גברים, וכאלף מתוכם הם קטינות וקטינים (מפאת השיעור הגבוה של נשים העוסקות בזנות, נשתמש מכאן והלאה בלשון נקבה). לפי משרד הרווחה, 30% מהנשים והנערות בזנות ניסו להתאבד, 50% סובלות מפוסט־טראומה מורכבת, 40% מקשיים נפשיים מאובחנים, ו־27% אושפזו בעבר בבתי חולים פסיכיאטריים.

העוסקות בזנות חוות שיעורים גבוהים של אלימות, ניצול ובעיות בריאותיות. על פי המטה למאבק בסחר בנשים ובזנות, גיל הכניסה המוכר לזנות הוא 13־14. בקרב אנשי המקצוע יש הסכמה שלתופעת הזנות קשר הדוק להתעללות מינית בילדות או בנעורים, להזנחה, לבעיות בבית הספר, למעמד חברתי־כלכלי נמוך, לחברות בקבוצות שוליים עברייניות, להיעדר מקלט בטוח ולחיים ברחוב. עבור מי שחוו התעללות קשה, הזנות היא לעיתים אפילו אמצעי הישרדות.

ומי שנכנסת למעגל הזנות מתקשה מאוד לצאת ממנו. היציאה מזנות מציבה שורה של אתגרים מורכבים המשלבים היבטים כלכליים, חברתיים ונפשיים. ברמה הכלכלית, רבות מהנשים והגברים העוסקים בזנות מתמודדים עם מחסור במשאבים בסיסיים, קשיים במציאת עבודה חלופית בשל היעדר ניסיון תעסוקתי והכשרה מקצועית מתאימה, וכן עם חובות כלכליים כבדים. מבחינה חברתית, הסטיגמות שנלוות לעיסוק מונעות פעמים רבות השתלבות בקהילה ובשוק העבודה, ומעמיקות תחושת בידוד וניכור. בנוסף, רבים מתמודדים עם טראומות נפשיות שנגרמו במהלך העבודה בזנות, אשר דורשות ליווי וטיפול פסיכולוגי ארוך טווח.

צמצום צריכת הזנות, אם כן, הוא מאבק מתמשך, מסובך ורב-חזיתי. עד כמה המדינה נמצאת בתמונה?

לא גזירת גורל

מדיניות ההתמודדות עם תופעת הזנות נעה בתוך מנעד רחב של גישות. יש מדינות שבחרו להפליל את הצרכנים, יש כאלה שבחרו דווקא באי-הפללה, אחרות השיתו רגולציה והיו גם מי שנקטו בלגליזציה מלאה של העיסוק. מודל "הפללת הלקוח" (המודל הנורדי), שהחל בשוודיה בשנת 1999, מתמקד בהפללת צרכני הזנות ולא העוסקות בה, במטרה לצמצם את הביקוש. מדינות נוספות, כמו נורווגיה, איסלנד, קנדה וצרפת, אימצו מודל זה. לעומת זאת, במדינות כמו גרמניה והולנד, הזנות מוסדרת ומפוקחת, והעוסקות בה אף זכאיות לזכויות סוציאליות.

בישראל של עד שנת 2020, המדיניות הממשלתית העיקרית הייתה חקיקה שמטרתה להגביל פעולות נלוות לזנות ובתוכניות ממשלתיות נקודתיות, לרוב תחת משרד הרווחה. זה בא לידי ביטוי בחוק העונשין משנת 1977 שאסר על החזקת מקום לשם זנות או ניהולו, סרסרות למעשי זנות, שידול אדם לזנות ופרסום שירותי זנות - ובשורה של תיקונים לחוק שהרחיבו את האיסורים, החמירו את הענישה והוסיפו כלי אכיפה בידי הרשויות.

אלא שהאפקטיביות של הצעדים הללו הייתה מוגבלת מאוד. בשנת 2014, מבקר המדינה חיבור דו"ח מיוחד בנושא טיפול הרשויות המקומיות בתופעת קטינים בזנות, והתריע על כך שבתוכניות לצמצום מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער, לא נכללו תכניות העוסקות באופן ייחודי בתופעה, כמו תכניות לזיהוי קטינים המנוצלים לזנות ולטיפול בהם. זאת, למרות העובדה שהזנות בהחלט נמנית עם אותם מצבי סיכון. המבקר גם סקר תוכניות שונות שגובשו מאז 2007 למען טיפול בנערות ובנשים המצויות במעגל הזנות, ומצא שמתוכן פעלה רק תוכנית אחת, וגם היא בשלוש ערים בלבד.

לנוכח הדברים האלה, ביוני 2016 שרת המשפטים דאז איילת שקד חתמה על כתב מינוי להקמת צוות בין משרדי לבחינת הכלים למאבק בצריכת זנות, בראשות מנכ"לית משרד המשפטים אמי פלמור. כיו"ר הצוות, פלמור העידה ש"הידיעה כי מדינת ישראל על רשויותיה ממעטת לאכוף את החוק הקיים, זוכה להסכמה רחבה, בכל הנוגע לצריכת זנות מקטינים. מנגד, 'המודל הנורדי' ששמעו יצא למרחקים, המפיח תקווה כי ניתן לשנות את המציאות באמצעות חקיקה ואכיפה".

"המסקנה היחידה שאבקש לסכם איתה", כתבה פלמור, "היא כי זנות אינה גזירת גורל, ובידיה של המדינה היכולת והחובה לפעול בכל הכלים החינוכיים, הטיפוליים והרווחתיים העומדים לרשותה על מנת למנוע את כניסתם של נערות ונערים, נשים וגברים למעגל הזנות".

הצוות פרסם את מסקנותיו כעבור שנה וחצי, בינואר 2018. הדו"ח עסק בתופעת הזנות ובהשלכותיה באופן נרחב וגיבש המלצות למתן כלים לצמצום צריכת זנות. עברה עוד שנה - ובינואר 2019 ההמלצות הללו אומצו בהחלטת ממשלה מספר 4462 - ההחלטה שעומדת כעת למבחן.

תוכנית עבודה מפורטת

ההחלטה, למשל, קבעה תקציב שנתי של 30 מיליון שקל ליישום תוכניות השיקום, המנוהלות על ידי משרד הרווחה ומשמשות גם לתקצוב פעילויות של משרדי ממשלה נוספים המעורבים בהחלטה. החל מנובמבר 2021, מנהלת יחידת התיאום הממשלתית למאבק בסחר בבני אדם, זנות ופוליגמיה שבמשרד המשפטים מובילה צוות בין־משרדי המפקח על יישום ההחלטה. צוות זה מתאם בין המשרדים השונים, שואף להבטיח ניצול מיטבי של התקציב ולתת מענה לצרכים המשתנים של התוכניות.

למעשה, החלטת הממשלה נלווית לחוק איסור צריכת זנות שנחקק חודש לפני כן ושנכנס לתוקף ביולי 2020. החוק נחקק כהוראת שעה ונקבע שהוא יפקע בתוך חמש שנים מיום ההתחלה. המשמעות היא שתוקפו יפוג ביולי 2025. במילים אחרות: לא נשאר למחוקקים הרבה זמן. לכן, נקודת הזמן הנוכחית היא המתאימה ביותר להפיק לקחים מהטיפול הממשלתי בסוגיה עד כה.

ההחלטה פירטה תוכנית עבודה שכללה כמעט 40 פרויקטים שונים, כמו הקמת סדנאות טיפוליות לצרכני זנות, הקמת מרכזי יום והוסטלים טיפוליים לנשים, שיפור סל השיקום לעוסקות בזנות, הגדלת מספר המפקחים המחוזיים והארציים, סבסוד הכשרות מקצועיות, פיתוח מערכי למידה בבתי הספר בנושא מיניות בריאה, הקמת מרפאות טיפול לנשים שעוסקות בזנות, גמילה לגברים המכורים לצריכת מין ומתן דמי שיקום לנשים.

עיקר האחריות על ביצוע ההחלטה, התחלקה בין ארבעה גופים שונים, משרד הרווחה, משרד החינוך, משרד הבריאות והמוסד לביטוח לאומי. משרד הרווחה והביטחון החברתי השלים את ביצוען של 14 המלצות מתוך 23 שנוגעות אליו (61%); משרד הבריאות השלים את ביצוען של 5 מתוך 9 צעדים (56%); הביטוח הלאומי השלים באופן מלא את 3 ההמלצות שהוגדרו תחת אחריותו (100%); משרד החינוך השלים את ביצועה של המלצה אחת מתוך שתיים (50%).

הצלחה מעורבת

באופן כללי, ההחלטה זכתה לשיעורי יישום גבוהים יחסית. מניתוח הנתונים עולה שמתוך 36 הסעיפים האופרטיביים שנבחנו, 23 יושמו במלואם (64%), 8 יושמו חלקית (22%) ו־5 לא יושמו (14%). אז האם אפשר לומר שהטיפול הממשלתי הצליח? כן ולא.

נתחיל מה"כן". על פי מטה המאבק בסחר בנשים וזנות, מספר לא מבוטל של יוזמות ושיתופי פעולה חשובים צמחו מהרוח הגבית של החוק והחלטת הממשלה שלצידה. גם משרדים שלא נמצאים בהחלטה באופן רשמי פעלו ברוח ההחלטה. לדוגמה, פתיחת מסלול ייעודי לאוכלוסיות בזנות בחדלות פירעון (משרד המשפטים), שינויים בפעילות מחלקת חנינות ומחיקת רישום פלילי במסלול משטרתי, אמנה לזמינות פיננסית עם בנק ישראל, נוהל הכרה באוכלוסיות בזנות בביטוח לאומי ויוזמות מקומיות כמו תוכנית "דיור תחילה" מטעם עיריית תל אביב. תנופת העשייה הזו והטמעת השפה המשותפת היא הצלחה משמעותית מאוד הנובעת מהחוק ומהחלטת הממשלה ומהווה שלב חשוב בתהליך הארוך והמורכב של שינוי נורמות חברתיות ותרבותיות.

ומה לגבי האכיפה? לפי נתוני משטרת ישראל שהועברו בזכות בקשות חופש מידע של המרכז להעצמת האזרח, המטה למאבק בסחר בנשים ובזנות והתנועה לחופש מידע, בשנת 2021 ניתנו 1,400 קנסות, ב־2022 2,828 קנסות, ב־2023 862 וב־2024 (עד 17 בספטמבר) 173. כלומר, מאז 2021, ניתנו עד כה 5,263 קנסות על צריכת זנות. בנוסף, מאז 2020 נפתחו 27 תיקי חקירה בגין עבירה לפי חוק איסור צריכת זנות והוגשו שישה כתבי אישום על ידי התביעה המשטרתית, אך טרם ניתנו החלטות בכתבי האישום שהוגשו.

מהנתונים בולטת הירידה החדה בנתוני האכיפה מאז 2023. לפי שדולת הנשים, קשה להתעלם מכך שהצמצום המשמעותי באכיפה חופף את תקופת כהונת איתמר בן גביר כשר לביטחון לאומי. בשדולה מציינים כי זאת אינדיקציה חזקה לכך שהחלטות יישום בשטח מושפעות מסדרי העדיפויות שמוכתבים על ידי הדרג הפוליטי.

כאמור, טיפול אפקטיבי בתופעת הזנות מצריך לא רק אמצעים של אכיפה "קשה", אלא גם מנגנונים אחרים. לכן, נקבע בחוק שיש לאפשר אמצעי חלופי לקנס - סדנה פסיכו־סוציאלית באחריות שירותי המבחן. עד 8 במאי 2024, התקבלו בסך הכל 151 פניות להשתתפות בסדנה החלופית, רובן הוגשו בשנת 2022 (בה הוטלו רוב הקנסות). מתוך 151 בקשות לאמצעי חלופי, ברובן (88) ההליך החלופי הושלם. לפי המשטרה, 30 בקשות עדיין נמצאות בטיפול שירותי הרווחה, 22 מהן הוגשו כבר בשנת 2022 ובשנים 2023־2024, לנוכח נתוני האכיפה הנמוכים, סביר להניח שגם יישומו של ההליך החלופי נותר מוגבל.

מה שמחוץ להחלטה

הכשלים העיקריים בטיפול הממשלתי בנושא הם בעיקר ההיבטים שנשארו מחוץ להחלטה. בראש ובראשונה נמצאת היכולת המוגבלת של הממשלה בכלל להבין את ממדי תופעת הזנות. הזנות היא תופעה שקורית במחשכים. בניגוד לדימוי הרווח, מרביתם של שירותי הזנות לא ניתנים ברחוב, ניתנים תחת קורת גג - כמו בתי בושת, דירות דיסקרטיות ומקומות שמפעילים עסקים שנחזים ל"שירותי עיסוי". גם הפרסום עבר לפטלפורמות שמצליחות להסתתר מעיני הרשויות, כמו קבוצות טלגרם או אתר "אונליפנס". וכמובן, הקלון והתדמית החברתית השלילית הנלווים לעיסוק בזנות והקשיים בהגדרת התופעה ואיתור קורבנותיה - הופכים את הושטת היד של הרשויות למסובכת בהרבה.

חוסר האונים של זרועות השלטון פוגע גם בעוסקות בזנות גם כשהן כבר מבקשות סיוע מהמוסדות השונים. פעמים רבות יש חוסר אחידות בין הגופים, ובעוד שבגוף אחד הן מוכרות כזכאיות לסיוע, גופים אחרים אינם מכירים בזכאותן. מרבית העוסקות בזנות, מתמודדות באופן תדיר עם קשיים משמעותיים בחייהן המקשים עליהם לשמור על סביבת מחייה יציבה, חוסר האחידות בין הגופים בפעמים רבות גורם להן "להרים ידיים" ולוותר על קבלת המענים.

חוץ מזה, ההחלטה חסרה גם התייחסות ראויה להיבט חיוני של התופעה - שבלעדיו בלתי אפשרי ליישם מדיניות ממשלתית אפקטיבית לצמצום ממדי הזנות. הכוונה היא לתפר בין התמכרות לבין זנות - הנפוץ בלא פחות מ־90% מהמקרים. ההחלטה לא נותנת את הדעת לטיפול מיטבי משולב, הנדרש במקרים רבים כל כך. ככלל, קיים חוסר במענים זמינים בכל הנוגע לקשר שבין בריאות הנפש לשיקום מזנות. רבות מהנשים בזנות מתמודדות עם פוסט טראומה מאובחנת ומצבי קיצון פסיכיאטריים. גם כשנפתחה (בבית חולים וולפסון) מרפאה שזה בדיוק ייעודה - היא כבר הספיקה להיסגר.

נקודת זמן קריטית

אז בסיכומו של דבר, איזה ציון מקבלת החלטת הממשלה הזאת? הפעם, נדמה שהשורה התחתונה היא שאין שורה תחתונה. לא בכדי בקרב ארגוני החברה האזרחית הפועלים בזירה אין תמימות דעים באשר לתועלת החוק והמענים הניתנים במסגרת החלטת הממשלה. לצד ארגונים שרואים את ההחלטה באור חיובי יותר, ארגון "טרנסיות ישראל" חוזר וטוען שאין מענים מספקים עבור נשים טרנסיות במעגל הזנות. הקהילה הטרנסית התנגדה ברובה הגדול להליך החקיקה לאיסור צריכת זנות ואף הוגשה עתירה לבג"ץ כנגד אכיפת החוק על בסיס פגיעה לכאורה בחופש העיסוק של חברי הקהילה. משרד הרווחה אומנם מקיים מסגרות שיקומיות לאוכלוסייה, זו אולם יש פער בכל הנוגע ליישום מדיניות הכשרה מקצועית והשמה מותאמת.

למרות היתרונות הברורים וההשפעות בשטח של חקיקת החוק והחלטת הממשלה הנלווית לו, נראה שעדיין קיימים פערים משמעותיים ביישום. הדוגמה הכי טובה היא כאמור רמת האכיפה - שגם רחוקה מלהיות אחידה וגם ההשפעה ההרתעתית שלה הולכת ונשחקת עם הזמן.

במרכז להעצמת האזרח ובשדולת הנשים מדגישים שעם פקיעת הוראת השעה ביולי 2025, ניצבת בפנינו הזדמנות ייחודית לעצב חוק חדש שייתן מענה מעמיק ומקיף לפערים שנותרו. על מנת להגביר את יעילות החוק, יש צורך בהגברת האכיפה, כמו גם בהרחבת ההסברה לאוכלוסיות רלוונטיות. מעבר לכך, יש לשפר את הקמפיינים התקשורתיים ולפעול להגברת המודעות בקרב הציבור הרחב. ובעיקר - יש להרחיב את המענים לנשים בזנות ולהתאים את השירותים הניתנים למציאות המשתנה, כולל מתן מענה לצרכים תעסוקתיים והבטחת הכנסה יציבה. חידוש החוק לאיסור צריכת זנות אינו יכול לעמוד לבדו. ללא החלטת ממשלה נלווית, המספקת את התשתית והמאפשרת את הפתרונות הנדרשים לצמצום תופעת הזנות, נזנחת התמיכה והעזרה לאוכלוסיות במעגל הזנות וביציאה ממנו. בלי המהלך ההכרחי הזה, פשוט אי אפשר למגר את התופעה.