כשלי פינוי התושבים במלחמה: מתברר שמדובר בבעיות כרוניות

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות • הפעם: פינוי תושבים בזמן מלחמה • כישלונות העבר, הלקחים שלא הופקו והדברים הדחופים שעומדים על הפרק

פינוי תושבים מהעיר שדרות / צילום: ap, Ariel Schalit
פינוי תושבים מהעיר שדרות / צילום: ap, Ariel Schalit

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: רם כהן, אביטל שטרן, מיכל בן משה עריכה: מיכל בן משה

אתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

למה אנחנו חורגים מהפורמט?

בימי שגרה, מדור המוניטור מבצע מעקב מדוקדק אחר יישום החלטות ממשלה - כאשר בכל פעם נבחנת החלטת ממשלה אחרת. אולם, אלה אינם ימי שגרה.

במצב חירום, זרם בלתי פוסק של ידיעות ודיווחים מסחרר אותנו, מה שפעמים רבות משאיר אותנו אבודים במרחב. מרוב עצים, אנחנו לא רואים את היער. לכן, במקום לרדת לפרטים, החלטנו במרכז להעצמת האזרח ובגלובס לעלות מעלה ולהתבונן על המצב ממעוף הציפור.

כחלק מהמאמצים שלנו לסייע בהבהרת התמונה הגדולה, בתקופה הקרובה אנחנו נרתום את המשאבים שלנו על מנת לבצע סקירות מקיפות יותר - שמותחות את היריעה מעבר להחלטת ממשלה מסוימת.

אתגר משמעותי במיוחד שזימנה לנו המלחמה הוא ההתמודדות עם פינוי המוני של תושבים מבתיהם הנמצאים בקווי העימות. לפני הכל, מדובר במשימה הומניטרית מהמעלה הראשונה של דאגה לצרכים הקיומיים הבסיסיים של אנשים שחרב עליהם עולמם, נעקרו מבתיהם ואיבדו את היקר להם מכל.

עד כה ניתנה הנחייה לפנות כ-130 אלף אזרחים מ-97 יישובים בדרום ובצפון. קשה להמעיט במורכבותו של פינוי בסדר גודל כזה. נדרש תפקוד מיטבי של מערך ממשלתי שכולל פונקציות שונות מתחומי הלוגיסטיקה, הדיור, הבריאות, הרווחה והחינוך. וזה כרוך בעלויות רבות: בינתיים העלות הכוללת של הפינוי מוערכת בכ-600 מיליון שקלים - מה שכמובן עוד עשוי להשתנות.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

ואולם, זו לא הפעם הראשונה שבה פינוי אוכלוסייה עולה על סדר היום. כבר בשנות ה-60 הממשלה נדרשה לעניין - והחליטה להקים את רשות פס"ח - פינוי, סעד וחללים. נקבע שאותה רשות אמורה לפעול לפינוי וסיוע לאזרחים במצבי חירום ומלחמה ברמה הארצית, המחוזית וברשויות המקומיות. הרשות, אגב, עדיין פועלת ברמה הארצית והמחוזית תחת משרד הפנים ומהווה גורם מנחה, מתאם ומפקח על מערך קליטת האוכלוסייה המפונה, כמו גם טיפול בחללים אזרחיים בשעת חירום.

אבל כיום הגוף הדומיננטי בהקשר זה הוא רח"ל, רשות החירום הלאומית. הרשות הוקמה לפני כ-16 שנים כגורם מתאם ומתכלל של הארגונים המטפלים בעורף בשעת חירום. עוד נגיע אליה בהמשך.

 

פינוי ללא יוזמות ממשלתיות

עד המלחמה הנוכחית, הדרישה המשמעותית ביותר לפינוי תושבים עלתה במהלך מלחמת לבנון השנייה. המלחמה השפיעה עמוקות על העורף הישראלי שספג הפגזה ארטילרית כבדה של מאות רקטות מדי יום.

למרות זאת, במהלך מלחמת לבנון השנייה לא הופעלו תוכניות לפינוי תושבים. זאת משום שחלק מהמתקנים שהיו אמורים לקלוט מתפנים נמצאו גם הם באזורים מופגזים, או שהם נתפסו כבר עצמאית על ידי התושבים. לא זו בלבד, הממשלה בכלל לא דנה בסוגיה של פינוי אוכלוסייה במהלך המלחמה.

בהיעדר מענה ממשלתי, נאלצו התושבים בעצמם, לפעמים ביחד עם הרשויות המקומיות וארגוני החברה האזרחית, לדאוג לפינויים מאזורי העימות. בקריית שמונה, למשל, שמנתה אז כ-22 אלף תושבים, 75% מהתושבים עזבו את העיר בזמן המלחמה. הפינוי תפס את העיר לא מוכנה. לכן, מי שניסו למלא את הריק היו עמותות וארגונים שונים. גם רשויות אחרות נאלצו לדאוג בעצמן לפינוי אלפי תושבים, לעיתים בסיוע המגזר השלישי.

ומתברר שגם בצד השני של המטבע - קליטת המפונים - היוזמה הייתה מקומית ולא ממשלתית. בדמיון מסוים להיום, כבר אז ראו כיצד התארגנויות אזרחיות ומקומיות מפצות על היעדרה של הממשלה עבור חלק מהתושבים, כאשר 71 רשויות מקומיות ממרכז הארץ ומדרומה אימצו 68 רשויות מקומיות מאזורי הצפון. אף גוף ממשלתי לא הנחה את העיריות כיצד לפעול - ואת ההחלטות על צעדי הסיוע שלהן הן קיבלו על דעת עצמן.

עיריית תל אביב אפשרה לתושבי הצפון לבקר באתרים בעיר ללא תשלום, סייעה באירוח ומימנה עבור משפחות שהות בבתי מלון. על פי נתוני העירייה, עלות פעולות האירוח הסתכמה בכ-1.3 מיליון שקלים, כאשר 200 אלף מתוכם הגיעו מתקציבה השוטף של העירייה והיתר מומן על ידי קרן תל אביב. גם עיריות הרצליה ורמת השרון פעלו לסיוע באפיקים דומים, בעלות כוללת של מעל ל-400 אלף שקלים.

הדו"ח החריף של מבקר המדינה

עם כל ההערכה ליוזמות המקומיות הללו, ברור שחוסר הגיבוי הממשלתי אז הזמין חשבון נפש נוקב. ואכן, כשנה לאחר סיום הלחימה, פרסם מבקר המדינה את הדו"ח המפורט ביותר שאי פעם נכתב על נושא פינוי האוכלוסייה. ולמען האמת, על רקע המצב הנוכחי, קשה להאמין שהן נכתבו כבר לפני 16 שנים.

לדוגמה, המבקר המליץ להכין תוכנית שמספקת פתרונות פינוי מידיים לאוכלוסייה הנמצאת באזורי סיכון במצבי חירום, שתוכל לספק מקומות קליטה ככל שיידרשו. עוד נכתב כי ראוי שבמסגרת ההיערכות, הרשויות המקומיות יכינו, בשיתוף עם משרד הפנים, נוהל פינוי המגדיר את תפקידו של כל גורם בתהליך הפינוי ואת אופן ביצועו.

הומלץ גם לפעול לתיאום בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. התיאום בין גורמים אלה, עשוי להגביר את היעילות והאפקטיביות של פעולות בתחום זה, ולהבטיח הקצאת משאבים למקומות הנזקקים לכך. כמו כן, הומלץ לשלב גופים קיימים נוספים הפועלים במרחב המקומי בפינוי האוכלוסייה במצבי חירום (כגון החברה למתנ"סים).

צוק איתן: עוד פינוי מבולגן

למרות החלטות ממשלה שהתקבלו שנתיים לפני מבצע צוק איתן, במהלך המבצע תושבים רבים מעוטף עזה נאלצו להתפנות מבתיהם באופן עצמאי או על ידי עזרה של המועצות המקומיות - ללא תיאום עם כוחות הביטחון.

גם מה שהממשלה כן עשתה אז, לא זכה להצלחה כבירה. כחודש וחצי מתחילת הלחימה הממשלה החליטה לממן רק פינוי ישובים שהם במרחק של עד שבעה ק"מ מגבול הרצועה (הוצאה תקציבית של כ-10 מיליון שקלים). בפועל, רח"ל, רשות החירום הלאומית שהזכרנו, החליטה לתת קודם כל עדיפות ליישובים במרחק ארבעה ק"מ מהרצועה ולשכן אותם באכסניות של אגודת אכסניות הנוער בישראל. רק אחר כך, רח"ל התפנתה לדאוג לתושבים שנמצאים במרחק של בין ארבעה לשבעה ק"מ מהרצועה.

בעקבות ביקורות רבות על התנהלות הרשות בזמן המבצע, לאחר שלוש שנים רח"ל ייסדה תוכנית לפינוי אוכלוסייה אשר מציגה אילו ישובים מתפנים מול אילו ישובים יקלטו את התושבים בסדר גודל של עד 300 אלף מפונים.

מבקר המדינה שוב נכנס לעניינים

זוכרים את דו"ח מבקר המדינה בעקבות הכשלים במלחמת לבנון השנייה? אז מתברר שגם לאחר מבצע צוק איתן, מבקר המדינה פרסם דו"ח בנושא ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) שעוסק בצורה יסודית גם בעניין פינוי האוכלוסייה. הדו"ח נכתב ב-2016 ועודכן ב-2020 - ועד כה הוא מהווה את ההתייחסות העדכנית ביותר של מבקר המדינה למצב המוכנות של המדינה בתחום זה.

גם כאן, המבקר הקדיש חלק ניכר לפריסת המלצות לעתיד. הראשונה היא בדיקת היערכות הרשויות המקומיות. כאן, נטען שעל רח"ל להשלים את עבודת המטה לבדיקת היערכות הרשויות המקומיות כדי להבטיח הספקת תנאי מחיה בסיסיים לאוכלוסייה המפונה בעיתות חירום.

עוד עניין שזכה להתייחסות עוסק בנושא הפינוי העצמאי. המבקר גרס שעל רח"ל לפעול בהקדם לגיבוש תפיסה לאומית לטיפול בתושבים שיתפנו מבתיהם באופן עצמאי, ולתרגם תפיסה זו לתוכנית פעולה. חוסר ההיערכות לטיפול באוכלוסייה זו משמעותו פגיעה אפשרית במתן שירותים, אפילו בסיסיים, לתושבים שעזבו את בתיהם ואת קהילותיהם בעקבות מלחמה או אירוע חירום אחר.

המבקר גם המליץ על גיבוש תוכנית פינוי וקליטה של תושבי הצפון מבעוד מועד. על רח"ל, בשיתוף צה"ל, רשות פס"ח ומשרדי הממשלה הרלוונטיים, להשלים בהקדם את גיבושה של תוכנית שלמה לפינוי ולקליטה של תושבי הצפון, בכפוף לצרכים המבצעיים וליכולות המימוש של קליטת האוכלוסייה. במקביל, יש לתת את הדעת לפינוי אוכלוסיות מיוחדות הזקוקות לסיוע.

שוב בלי דיון, שוב בלי תוכנית

מבצע "שומר חומות" החל במאי 2021, ביום ירושלים, ונמשך 11 ימים. במהלך המבצע שוגרו רקטות מרצועת עזה אל עבר העורף הישראלי בהיקף של פי ארבעה ליום לעומת מבצע "צוק איתן" ומלחמת לבנון השנייה. גם הפעם, על פי דיווחים שונים בתקשורת, יותר ממחצית התושבים ביישובי העוטף התפנו עצמאית מישובם או על ידי הנהגות היישובים. גם הפעם, לא הופעלה תוכנית לפינוי הישובים. גם הפעם, הממשלה כלל לא דנה בנושא.

הסיוע העיקרי שקיבלו חלק מתושבי העוטף היו שוברים לאירוח באכסניות לכמה ימים ממשרד הביטחון (כאפשרות ל"אוורור"). ואפילו כאן, כאשר השוברים מוצו, חלק מהמפונים התבקשו להתפנות מהאכסניות ונותרו ללא סיוע - עדיין בעיצומה של הלחימה. בסיום המבצע הרשויות המקומיות בדרום דרשו מרח"ל להקים תכנית חדשה לפינוי התושבים. כחלק מהפקת הלקחים לאחר המבצע משרד הביטחון קבע כי האחריות על פינוי התושבים תהיה על הרשויות המקומיות והעיר שדרות, כאשר כל רשות תקבל תוספת תקציבית מיוחדת עבור ביצוע הפינוי.

ועכשיו: התושבים שטרם קיבלו מענה

מתחילת המלחמה, הממשלה קיבלה מספר החלטות בנוגע לפינוי אוכלוסייה אזרחית (ראו טבלה). להחלטות הללו יש מספר השלכות שכדאי לדבר עליהן.

ראשית, חשוב להבחין בין שתי קבוצות עיקריות שפונו עד כה: הראשונה היא יישובי עוטף עזה המתגוררים עד ארבעה ק"מ מגבול הרצועה ותושבי הצפון המתגוררים עד שני ק"מ מגבול לבנון, הזוכים למענה ומעטפת מלאה; הקבוצה השנייה היא תושבים המתגוררים בין 4-7 ק"מ מגבול הרצועה או בין 2-5 ק"מ מגבול לבנון, עבורה הפעיל משרד הביטחון את תכנית "משב רוח" המוגדרת כ"התרעננות" ועל כן עלולה להוות פתרון קצר מועד בלבד. כמו כן, על פי משרד האוצר, צפוי פיצוי לתושבים מהאזורים המוגדרים אשר התפנו עצמאית טרם הודעת הפינוי - 200 שקלים ליום למבוגר ועוד 100 שקלים ליום לילד.

דבר נוסף שחשוב לשים לב אליו הוא שכרגע תוכניות הסיוע מוגבלות ל-14 או 15 ימים. בתרחיש אפשרי שבמסגרתו היום על העורף יימשך מעבר לכך, תצטרך המדינה לעדכן את ההחלטות, מה שבהכרח יידרוש גם הפניית תקציבים נוספים.

הממשלה אומנם השכילה להקים מינהלת לשיקום ולפיתוח חבל "התקומה", אך המינהלת עדיין צועדת את צעדיה הראשונים וכיום הטיפול בפועל בפינוי האוכלוסייה מתחלק בין גורמים כמו פיקוד העורף, משרד הפנים, רח"ל, הרשויות המקומיות ומשרד התיירות.

חשוב לא פחות גם לתת את הדעת גם למה שלא נמצא בהחלטות. הממשלה טרם יזמה פתרון לתושבי רשויות הנמצאות מעבר לקו שבעת הקילומטרים בדרום וחמשת הקילומטרים בצפון שהתפנו באופן עצמאי בשל חשש לביטחונם. בין היישובים הללו ניתן למצוא את נתיבות, אופקים ומושבים במועצות האזוריות אשכול, שער הנגב וחוף אשקלון - כולם סופגים מטחי טילים באופן אינטנסיבי וחלקם סבלו מאבדות בנפש וברכוש. בעקבות מחאת תושבים וראשי הרשויות, יזמה הממשלה בימים האחרונים פתרונות ייחודיים עבור אשקלון, מושב מבקיעים ואופקים, אולם יידרש פתרון ובקרוב גם ליישובים נוספים.

מה חשוב שיקרה מעתה והלאה?

במרכז להעצמת האזרח מונים מספר המלצות שכדאי לשקול - הן לטווח הקצר והן לטווח הארוך. בטווח הקצר, כדאי להתחיל מלהרחיב את התמיכה למפוני הדרום והצפון גם עבור יישובים הנמצאים במרחק שבין 7-20 ק"מ מהגבול. חשוב גם להסדיר בהקדם את הפיצוי בדיעבד לתושבים שהתפנו עצמאית. בנוסף, חשוב מאוד לספק למפונים כמה שיותר ודאות למפונים: חלק מאמצעי הסיוע הולכים ואוזלים עם הזמן, ולמפונים לפי שעה לא ברור האם הם יוכלו להסתמך עליהם גם בהמשך.

כמו כן, ראוי לתת דגש על שמירה על שלמות הקהילות המפונות - כיום לא כל הקהילות מצויות באותם מתקני פינוי. מאלה שכן, עולות עדויות רבות על חשיבות השהייה המשותפת. על רשויות המדינה לוודא כי נושא זה מהווה שיקול מרכזי בכל התוכניות הנוגעות למפונים.

עוד עניין קריטי הוא השלמת המענה הממשלתי למפונים בתחומי חינוך, בריאות ורווחה. יש לוודא כי המפונים מקבלים מענה שלם שיאפשר להם להתחיל ולנהל שגרה כלשהי במציאות החדשה. ההנחיות של הממשלה ושריה חייבות להיות קונקרטיות ומתואמות עם עבודת השטח. דוגמאות הפוכות ראינו גם בתחום החינוך וגם באשר להסדרת מערך תמיכה נפשי, שכיום נשען בעיקר על יוזמות אזרחיות.

בטווח הארוך, נראה שהמלחמה הדגישה שוב את הצורך בחיזוק ובבנייה מחודשת של רשות החירום הלאומית. רח"ל הוחלשה מאוד בשנים האחרונות - ואת ההשלכות אנחנו רואים כיום. הכאוס השורר בימים האחרונים קשור גם בעובדה שבמקום שיהיה גוף מרכזי המתכלל את דרכי הפעולה בעת משבר ישנם מספר גופים שונים וביניהם פיקוד העורף, רח"ל, גופים אזרחיים, השלטון המקומי ומשרדים ממשלתיים המנסים לתת מענה בנפרד לאותן הבעיות. המרכז להעצמת האזרח הממליץ להחזיר לרח"ל סמכויות ותקציבים ולהכין אותה למצב החירום הבא כגוף המנהל והמתכלל את המערכה, תוך כדי שיתוף פעולה עם גורמים אחרים.

כמו כן, בהמשך להמלצות מבקר המדינה בעבר ולאתגרים הייחודיים שהביאה עימה מלחמת "חרבות ברזל", על משרד האוצר להכין מראש תקציב לשעת חירום שישען על תקציבים שיקוצצו או יועברו ישירות לטובת פיצוי, שיקום ופינוי אוכלוסיות בעת עימות. מומלץ שמשרד האוצר יכין מראש רשימה או מקור של תקציבים שבעת הצורך יוסטו לטובת מצב החירום באופן מיידי וללא צורך בעבודת מטה ארוכת מועד.

לקח נוסף הוא שצריך להכין מבעוד מועד תוכנית פינוי אסטרטגית. לכן, יש לעדכן את התוכניות האסטרטגיות של רח"ל לפינוי אוכלוסייה אזרחית בהתאם להיקפים והנסיבות שהביאה עימה מלחמת חרבות ברזל.