הממשלה ניסתה לצמצם את זיהום האוויר, אך המרחק מהיעד עדיין רב

מדור "המוניטור" של גלובס והמרכז להעצמת האזרח עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר

פליטות מתאן / אילוסטרציה: Shutterstock, Ratikova
פליטות מתאן / אילוסטרציה: Shutterstock, Ratikova

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: שני הלר
עריכה: ראניה פראירה, רן זוסמן, שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

הסופר האמריקאי דייוויד פוסטר וואלאס סיפר פעם על דג מבוגר שפגש שני דגים צעירים, בירך אותם בברכת בוקר טוב ושאל בנימוס: "איך המים?". הדגים ההמומים המשיכו בשלהם, עד שלבסוף אחד מהם אזר אומץ ושאל בעצבנות: "מה זה 'מים'?!".

לדוח המלא לחצו כאן

מוסר ההשכל של המשל הזה הוא שלעיתים קרובות למדי, דווקא הדבר הברור ביותר, הנפוץ ביותר והחשוב ביותר - הוא זה שהכי קשה להבחין בו. כזה הוא בדיוק האוויר שאנחנו נושמים. קל מאוד לקחת כמובן מאליו את האוויר ולהניח שהוא תמיד נמצא כאן לשמש אותנו, בכמות ובאיכות הנדרשים.

מדור מס' 9: החלטה 707 | אוגוסט 2013

שם ההחלטה: תוכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום האוויר בישראל

המטרה במילים "רגילות": שיפור איכות האוויר בישראל וצמצום רמות הזיהום באוויר

הסבר: בהתאם ל"חוק אוויר נקי", הממשלה אישרה תוכנית רב-שנתית לצמצום זיהום האוויר בישראל באמצעות שורת צעדים בתחומים שונים

גורם אחראי: המשרד להגנת הסביבה

אבל זה לא המצב. איכות ירודה של אוויר גובה את מותם של מיליוני בני אדם ברחבי העולם - ושל אלפי בני אדם רק בישראל הקטנה. על פי נתוני ה-OECD, נפטרים מדי שנה בישראל מעל 2,500 בני אדם בגלל זיהום אוויר (וזו, כנראה, הערכת חסר). מעבר לכך, זיהום האוויר משית גם מחיר כלכלי כבד על המשק הישראלי - 24 מיליארד שקל בשנת 2015 לפי ה-OECD או כ-20 מיליארד שקל ב-2018 לפי המשרד להגנת הסביבה. כך או כך, אנו מגיעים לנזק כלכלי שנאמד בעשרות מיליארדי שקלים. אם כן, זיהום האוויר בישראל הוא אחד מהמפגעים הסביבתיים המשפיעים על בריאות הציבור ועל איכות חייו. אז מה עושים?

בשנת 2008, חוקקה הכנסת את "חוק אוויר נקי" שמטרתו "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר… לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". מהחוק נגזרה "התוכנית הלאומית למניעה ולצמצום זיהום האוויר בישראל" שהתקבלה בהחלטת ממשלה 707 באוגוסט 2013 - אותה נבחן הפעם.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

ההחלטה: תמריצים לצמצום הזיהום

התכנית בנויה כתוכנית רב שנתית לשנים 2012-2020 שנועדה לשפר את איכות האוויר בישראל ולצמצם את רמות זיהום האוויר. מצוידת בתקציב של כמאה מיליון שקלים לתקופה של חמש שנים, התוכנית ביקשה ליישם שורה של צעדים, ביניהם: תעריף חשמל דיפרנציאלי ומעבר לרשת חשמל חכמה שמאפשרת הפעלת מכשירי חשמל בהתאם לתעריף המשתנה, מיסוי דיפרנציאלי על דלקים שמשקלל השפעות סביבתיות ומעודד שימוש בדלקים נקיים יותר, גריטת כלי רכב ישנים מזהמים, תוכנית מענקים לעידוד מעסיקים לצמצום נסועת עובדיהם ברכב פרטי, פיילוט להנעת אוטובוסים בגז, עידוד באמצעות מיסוי למעבר למוניות היברידיות ועריכת בחינה מקיפה ראשונה לזיהום האוויר לו חשוף הציבור.

כמו כן, ההחלטה יצרה גם מנגנוני פיקוח ובקרה. כך, נקבע ששרי הממשלה ידווחו לממשלה אחת לשנה על הפעולות שננקטו על-ידי משרדיהם בהתאם לתוכנית, בשנה שקדמה למועד הדיווח. בהתאם, הוקמה ועדת מעקב בראשות נציג השר להגנת הסביבה, והשרים ידווחו לה על ביצוע פעולותיהם. הוחלט שהשר להגנת הסביבה יבצע מעקב על יישום התוכנית כמכלול ועל העמידה ביעדיה, וידווח לממשלה אחת לשנה על יישומה.

התוכנית הגדירה שתי "שנות יעד" - 2015 ו-2020 - שביחס אליהן תיבחן העמידה ביעדי התוכנית. זאת, אל מול התרחיש המכונה "עסקים כרגיל" שמשקף את היקף פליטת המזהמים בישראל הצפוי בשנות היעד, על פי המגמות הנוכחיות ובהתאם לפרקטיקות הנהוגות במדינות אחרות.

לפני שנמשיך, נציין שבמרץ 2022, באיחור של שלוש שנים, אושרה בממשלה (במסגרת החלטה 1282) תוכנית היישום של "התוכנית הלאומית הרב-שנתית של המשרד להגנת הסביבה למניעה ולצמצום של זיהום האוויר ולהפחתת פליטות גזי החממה בישראל". תוכנית זו מעדכנת את התוכנית הלאומית שקדמה לה ומהווה אבן דרך עיקרית בהתמודדות העכשווית של מדינת ישראל עם משבר האקלים. במידה רבה, ההחלטה החדשה היא תולדה של ההתחייבויות הבינלאומיות של מדינת ישראל בהסכם פריז וועידת האקלים בגלזגו - ביניהן עמידה ביעד הפחתת פליטת גזי החממה במשק ל-2030.

ההישגים: הממשלה מתגייסת למאבק

ההישג הראשון של ההחלטה מ-2013 הוא שרובה יושם. היות שמדובר בהחלטה ארוכת הטווח הראשונה בנושא שהתקבלה לאחר חקיקת "חוק אוויר נקי", העובדה שרובה יושם מסמנת את דריסת הרגל הראשונה של הממשלה במאבק בזיהום האוויר בישראל.

מבחינה מעשית, ההחלטה הצליחה לתת עדיפות לכלי רכב מרובי נוסעים ולתחבורה ציבורית בעת תכנון ואישור מכרזי כבישי אגרה בישראל - וכיום בכבישי האגרה המתוכננים ניתנה העדפה מובנית לתחבורה ציבורית ולכלי רכב רבי תפוסה. בנוסף, הוסדר בחקיקה עידוד רכישת מוניות מופחתות זיהום אוויר באמצעות הקלות מיסוי.

ועדיין בתחום התחבורה, המשרד להגנת הסביבה מוציא לפועל אחת לשנה תוכנית לתמיכה ברשויות המקומיות בפרויקטים לצמצום זיהום האוויר שנגרם כתוצאה מיוממות (נסיעה בין-עירונית למקום העבודה) ברכב פרטי. עד כה פורסמו שלושה קולות קוראים לצמצום זיהום אוויר מיוממות, במסגרתם תמך המשרד ב-36 פרויקטים ב-19 רשויות מקומיות שונות, בסכום כולל של 21 מיליון שקלים.

עוד הישג, גם אם חלקי, קשור להחלטה לקבוע שיעור מס דיפרנציאלי שיוחל בהדרגתיות על סוגי דלקים שונים ויעודד את השימוש בדלקים מזהמים פחות. בהתאם להמלצות ועדה שבחנה את הנושא, אושרה העלאת הבלו לפחם והגדלת חבות המס על שימוש בסולר וניתנו הטבות לאמצעי הנעה חלופיים מופחתי זיהום. יחד עם זאת, לא אושרו ההמלצות הנוגעות למיסוי מזוט - שהוא הדלק המזהם ביותר.

ההחלטה גם יצרה כלים שמשפרים את תכנון המדיניות להבא, על ידי הקמת תשתית של מידע ונתונים. כך, הוחלט לבנות, להרחיב ולהשלים את בסיס המידע לגבי זיהום אוויר בישראל - ובעקבות זאת, בין השנים 2014-2018, המשרד להגנת הסביבה נקט בצעדים שונים בעניין, ביניהם הרחבת מערכי הניטור והדיגום ומצאי הפליטות ושיפורם. בנוסף, הוקמה ועדה למעקב אחר יישום החלטת הממשלה, והמשרד להגנת הסביבה עומד בקשר עם משרדי הממשלה והגורמים הרלוונטיים ומרכז את המעקב על ביצוע החלטת הממשלה והתוכנית הלאומית.

 

הכשלים: יעדי ההפחתה לא הושגו

אף על פי שההחלטה רשמה הישגים לא מבוטלים, חלקים מהותיים של ההחלטה לא יושמו במלואם. אחד מהם הוא הסעיף הנוגע לעמידה ביעדים להפחתת פליטת מזהמי אוויר בשנות היעד 2015 ו-2020 בהתאם לתרחיש "עסקים כרגיל". אומנם עבור מזהמים מסוימים נרשמה עמידה ביעדי ההפחתה, אך היעד לא הושג עבור מזהמים אחרים (למיטיבי לכת, נציין שהמזהמים שעמדו ביעד הם מזהמים חלקיקים נשימתיים ותרכובות אורגניות נדיפות שאינן מתאן, והמזהמים שלא עמדו ביעד הם תחמוצות גופרית וחנקן).

החמצה חשובה של ההחלטה קשורה לשיטות תגמול חלופיות להחזקת רכב. על מה מדובר? עובדים רבים זכאים להטבות על החזקת רכב, מה שמעודד שימוש מוגבר ולא יעיל בכלי רכב. לכן, ההחלטה הורתה על בחינה והמלצה על שיטת תגמול חלופית להטבות על החזקת רכב הניתנות לעובדים הזכאים לכך, כולל המלצות לאמצעי יישום ותיקוני חקיקה שיוגשו עד סוף שנת 2014. אף שתאריך היעד חלף עבר לפני שנים, עדיין לא נעשו צעדים ממשיים בעניין. אבל אולי יש מקום לאופטימיות: לאחרונה דיווחנו בגלובס על הסכמות מסתמנות הנוגעות להסכמי שכר במגזר הציבורי שעתידים להיחתם בקרוב, במסגרתם השיטה הנוכחית תוחלף במודל חכם יותר שיתקן את התמריצים הבעייתיים להחזקת רכב פרטי.

גם קידום ההתקנה של מונים חכמים לא עמד בלוחות הזמנים. על מנת להפחית את זיהום האוויר מייצור חשמל, נקבע שתקודם תוכנית התקנת מערך מניה חכמה שמסוגל להעביר מידע לגבי זמני צריכת החשמל ומאפשר זיהוי בזמן אמת של צריכת החשמל וחיוב דיפרנציאלי של הצרכן. סעיף זה טרם יושם במלואו, אולם רשות החשמל החליטה לצאת בקול קורא לקידום השימוש במונים חכמים. ולקבוע עקרונות לפריסת מונים חכמים בקרב צרכני מתח נמוך.

הכלכלה שמאחורי זיהום האוויר

לא פעם אנחנו נחשפים למספרים מאיימים בנוגע להשפעות הכלכליות של זיהום האוויר - למשל, הזכרנו כאן את האומדנים של ה-OECD ושל המשרד להגנת הסביבה על נזק כלכלי למשק הישראלי בשווי 20-24 מיליארד שקלים בשנה. אבל מה עומד מאחורי המספרים הללו? 

לדברי פרופ' צבי נאמן מבית הספר לכלכלה באוניברסיטת תל אביב, "ההערכות הכלכליות מתבססות על מודלים שמנסים 'לתפוס' משתנים כלכליים שישקפו את הנזק באמצעות התבוננות על מחירי שוק. זה אומנם חישוב בעל מאפיינים ספוקלטיביים, אבל הוא לא שונה מהרבה חישובים כלכליים אחרים - ולכן אם הוא מגיע ממקור מוסמך, ראוי להתייחס אליו כמו אל כל נתון כלכלי אחר".

אז כנראה אי אפשר להתייחס בביטול למספרים הללו, אבל מנגד, צריך גם לתת את הדעת לכך שההסדרה של המדינה, שעמדנו על חלקה פה, גם משיתה עלויות לא זניחות. ובכלל, למה בעצם שהמדינה "תכפה" רגולציה לצמצום זיהום אוויר? למה לא לתת לשוק החופשי לעשות את שלו?

פרופ' נאמן מסביר: "עניין זיהום האוויר הוא דוגמה קלאסית למה שמכונה 'השפעות חיצוניות'. הכוונה היא לנזק שהגורם לו, לא נושא במלוא העלות שלו. בהקשר של זיהום האוויר, הנזק של הזיהום מושת על גורמים אחרים שהם אינם המזהם. במצבים כאלה, למזהם אין אינטרס להפחית את הזיהום בעצמו, לכן נדרשת פעולה של 'מתכנן מרכזי', של הממשלה".

וכאן בדיוק נכנס מס הבלו לתמונה. הבלו, שנגבה כסכום קבוע על כל יחידת מידה, אמור לשקף את ההשפעות החיצוניות השליליות של השימוש במוצרי הדלק השונים. זה מסביר את ההיגיון מאחורי קביעת שיעור מס שמותאם לרמת הזיהום מהדלקים, בדומה להחלטה שבה עסקנו. אלא שלא תמיד הבלו נקבע רק על סמך שיקולים סביבתיים. למעשה, נראה שהפחתתו היא פופולרית במיוחד בקרב הדרג הפוליטי: גם הממשלה הקודמת החליטה על הפחתה זמנית של הבלו (שמאז הוארכה בהיקפים שונים) וגם הממשלה הנוכחית הורתה על הטבות המס על הדלק.

"הנושא של השפעות חיצוניות הוא אחד הנושאים הטריוויאלים בקרב כלכלנים - ואחד הנושאים הכי פחות מובנים בקרב הציבור הרחב", מסכם פרופ' נאמן. "אף על פי שכלכלנים מכל הקשת האידאולוגית מסכימים שבעניין השפעות חיצוניות נדרשת מעורבות מדינתית, קשה מאוד לציבור לתפוס את העיקרון הזה. זה אולי לא מפתיע בהתחשב בזה שבעוד שקשה להבחין בבירור בכל נזקי זיהום אוויר, את המס שמוטל כולם רואים".

יובל אינהורן

חסמים: תקציב שנתי ליום אחד

מכשול נפוץ במיוחד הוא מעגל הקסמים הבא: ככל שיישום ההחלטה מורכב יותר, נדרשת מעורבות של יותר גורמים; ככל שנדרשת מעורבות של יותר גורמים, יישום ההחלטה הופך למורכב יותר. וכשמבינים שבהחלטה היו מעורבים גופים רבים - כמו המשרד להגנת הסביבה ומשרדי הבריאות, הכלכלה, התחבורה, האוצר והאנרגיה; רשות החשמל; רשות המסים; הרשויות המקומיות; התאחדות התעשיינים וארוגנים סביבתיים שונים (וסליחה ממי ששכחנו) - טבעי שעניינים שונים "ייפלו בין הכיסאות". אלא שכבר ראינו בעבר שאפשר להתגבר על המכשול הזה באמצעות הגדרת גורם מתכלל מרכזי שתינתן לו זכות ההכרעה במקרי מחלוקת, מה שלא נעשה הפעם.

בנוסף, ייתכן שגם הגדרת היעדים לא תרמה לסיוע. אכן, בדרך כלל הצבת יעדים אמורה לסייע ליישום, אולם במקרה שהיעדים אינם ריאליים - כפי שנוכחנו לראות כאן - לא תהיה להם תרומה משמעותית. במקרה שלנו מדובר בבעיה חמורה במיוחד, כי אפילו היעדים הלא ריאליים הם נמוכים בהשוואה לשאר מדינות העולם.

עוד גורם שהקשה על היישום הוא תכנון תקציבי לקוי. כאשר גובשה המדיניות, התקציב לא הוקצה באמת לצרכים. הדוגמה הבולטת לכך היא גריטת כלי הרכב: על אף אישור התוכנית להפחתת זיהום האוויר מתחבורה על ידי גריטת כלי רכב ישנים, התקציב השנתי (בסך 5 מיליון שקלים) אזל ביום אחד בלבד ואילץ לבטל את התוכנית.

לעתיד: מדיניות מבוססת מדדים

תנאי הכרחי לקביעת מדיניות ממשלתית יעילה בכלל - ובנושא מורכב כמו צמצום זיהום האוויר בפרט - הוא תשתית מידע מקיפה ומדויקת. לכן, ב"מרכז להעצמת האזרח" ממליצים להטמיע כלים להערכה סביבתית אסטרטגית של השפעת פרויקטים או מדיניות באמצעות מדדים קבועים (Environmental Impact Assessment). לאלה נודעה תרומה חשובה לגיבוש אסטרטגיה שהיא גם רחבה וגם קונקרטית, שיתבצע בשיתוף כלל הגורמים ותוך תיאום ביניהם. הניסיון העולמי מלמד שהערכת השפעות סביבתיות משפרת את עיצוב המדיניות הסביבתית ותכנונה - ובמיוחד את הרגולציה בתחום.

מהניסיון ליישם את "התוכנית הלאומית למניעה ולצמצום זיהום האוויר בישראל", עולה שהמפתח להצלחה הוא ניסוח חזון צופה פני עתיד והגשמתו בעזרת הגדרת מדדים מדויקים. ולא יזיק גם ללמוד מניסיונם של אחרים: כך, צעדים שננקטו בעולם עשויים להיות רלוונטיים גם אלינו, כמו הצבת יעדי פליטה ליבואני רכב וקידום ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות.