ענף הבנייה בשפל חסר תקדים, אך הממשלה מתקשה למצוא פתרונות

מדור "המוניטור" של גלובס והמרכז להעצמת האזרח עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות • הפעם: תחום השיכון והבינוי במלחמה • חרף חיוניות הענף, עד כה מאמצי הסיוע של הממשלה לא צלחו

בית הרוס בעוטף עזה לאחר התקפת החמאס / צילום: Reuters, Ilia Yefimovich
בית הרוס בעוטף עזה לאחר התקפת החמאס / צילום: Reuters, Ilia Yefimovich

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: שהם וקסלר

עריכה: מיכל בן משה 

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

למה אנחנו חורגים מהפורמט?

בימי שגרה, מדור המוניטור מבצע מעקב מדוקדק אחר יישום החלטות ממשלה - כאשר בכל פעם נבחנת החלטת ממשלה אחרת. אולם, אלה אינם ימי שגרה.

במצב חירום, זרם בלתי פוסק של ידיעות ודיווחים מסחרר אותנו, מה שפעמים רבות משאיר אותנו אבודים במרחב. מרוב עצים, אנחנו לא רואים את היער. לכן, במקום לרדת לפרטים, החלטנו במרכז להעצמת האזרח ובגלובס לעלות מעלה ולהתבונן על המצב ממעוף הציפור.

כחלק מהמאמצים שלנו לסייע בהבהרת התמונה הגדולה, בתקופה הקרובה אנחנו נרתום את המשאבים שלנו על מנת לבצע סקירות מקיפות יותר - שמותחות את היריעה מעבר להחלטת ממשלה מסוימת.

אף שישראל היא מדינה רווית מלחמות ועתות צרה, המלחמה הנוכחית היא חסרת תקדים - בעיקר בשל ההשפעה העמוקה על העורף ומשך הזמן בו המשק נמצא במצב חירום. אחד הענפים שהכי מושפעים מהמערכה הוא תחום הבינוי והשיקום- לו יש תפקיד חשוב ביצירת רציפות תפקודית של המשק, שהיא חיונית במיוחד בימי מלחמה. אלא שדווקא כעת, כאשר הענף צריך להשקיע משאבים רבים בשיקום חבל ארץ נרחב, היכולת שלו לפעול ספגה פגיעה משמעותית. מדובר באתגרים שטרם ידענו כמותם. מה כן מלמד אותנו ניסיון העבר ואיך אפשר ליישם זאת בהווה? הישארו איתנו.

לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

מבחני העבר של התחום

ניסיון חשוב של מדינת ישראל עם שיכון אוכלוסיות שפונו מבתיהן, אפשר ללמוד מהטיפול במפוני תוכנית ההתנתקות. על אף השוני בין הטיפול במפוני תוכנית ההתנתקות לעומת טיפול בעקורי המלחמה (למשל ביכולת להיערך מראש), ישנן כמה תובנות שניתן לגזור בהיבטי דיור ובינוי. מבקר המדינה, שבחן את התנהלות מינהלת סל"ע (סיוע למתיישבי עזה וצפון השומרון), מצא כשלים רבים גם בהיבטי הטיפול בדיור ארעי (מיד לאחר הפינוי), גם בדיור הזמני (עד למעבר לדיור קבע) וגם בקשר מול הרשויות הקולטות. לפי המבקר, תחום התכנון והבנייה עיכב בצורה משמעותית את התהליכים לשיקום.

בנוסף, ועדת החקירה הממלכתית שהוקמה לבחון את הטיפול במפוני ההתנתקות, מצאה כשלים רבים בבניית מבני הקבע של המפונים. כשלים אלה קשורים, בין היתר, לבעיות משפטיות ובירוקרטיות שמנעו טיפול מהיר ויעיל. אחת מהמלצות ועדת החקירה הייתה להקים "ועדת חסמים" בראשות מנכ"ל משרד רה"מ ובהשתתפות נציגי כלל המשרדים הרלוונטיים. הומלץ שוועדה זו תתכנס בקביעות ובתדירות גבוהה ותנסה למצוא דרכים להסרת החסמים שעולים בדרך.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

וזו לא הייתה הפעם האחרונה בה תחום הבינוי והשיכון לא זכה ליחס הולם. למעשה, היו פעמים שבהן הוא לא זכה ליחס כלל. כאשר ב-2007 מבקר המדינה ניגש לבדוק את "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה", משרד הבינוי והשיכון כלל לא הוגדר כגורם מבוקר. ההיעדרות הבולטת של גורם בסדר גודל כזה מעידה אלף מונים על הקושי והאתגר של תחום הבינוי והשיכון המפוזר בין משרדים שונים, לעיתים עם כפל סמכויות והיעדר זיקה בין סמכות ואחריות - מה שכמובן עלול לפגוע באמון הציבור בעבודת הממשלה.

עוד מקרה בוחן רלוונטי הוא אסון השריפה בכרמל בשנת 2010. האסון שילב בתוכו גם היבטים של פינוי אזרחי בזמן מיידי וגם הליכי שיקום של הישובים. אומנם מספר האזרחים שפונו עקב השריפה והיקף המבנים שהיה צריך לשקם היו מצומצמים בהרבה מהמצב כיום, אך מה שחשוב לענייננו הוא האופן בו נדרשה הממשלה לעניין. בעת השריפה בכרמל, הליך הפינוי האזרחי והשיקום התבצעו באמצעות הרשויות המקומיות ורח"ל (רשות החירום הלאומית), מס רכוש ומינהל החירום במשרד הפנים. כאן, בניגוד להיום, לא הוקמה מנהלת לטובת ניהול השיקום, אלא הליך השיקום נוהל באמצעות ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה כגורם מתכלל.

ובכל זאת, כדי להבין עד כמה מוגבלת היכולת שלנו למצוא מקבילות היסטוריות לאתגרים הנוכחיים, אפשר להסתכל דרך הפריזמה של כוח האדם במערכות הקודמות. בעבודות "רטובות" (כמו שלד, טיח וריצוף), למשל, המחסור בעובדים היה ברמה של 24% ב"שומר החומות" ו-26% ב"צוק איתן". בשקלול המחסור בכלל העובדים המקצועיים, ב"שומר החומות" גם ב"שומר החומות" וגם ב"צוק איתן" המחסור עמד על 17%. חשוב לציין שאלה גם הנתונים בשגרה, כך שלא במחסור שנבע מהמערכות הצבאיות. לעומת זאת, במלחמה הנוכחית, המחסור בעובדים בעבודות הרטובות עומד על לא פחות מ-32% והממוצע המשוקלל על 22%.

ובתקופת הקורונה הענף הוחרג מהסגרים והוגדר ענף חיוני למשק מה שסיפק לו יציבות ואף תנופה. סגירת השמיים לא השפיעה על הענף ועובדיו פעלו באמצעות קפסולות וכך יצרו רציפות. גם הסגרים עצמם תרמו לקידום הענף כיוון שהם הובילו להעלמות מוחלטת של הפקקים וצמצמו את עלויות השינוע הפנים-ארציות. כראיה למצב הטוב של הענף בתקופה זו, הקבלנים גם לא זכו לפיצוי מהמדינה

זה מביא אותנו לשתי תובנות. האחת, תחום הבינוי והשיכון הוא מאוד מגוון בפעילותו, מה שמצריך הישענות על מגוון משרדי ממשלה ויחידות סמך. הנקודה השנייה היא שהתחום בכלל ומשרד הבינוי והשיכון בפרט, מתמודדים במלחמה זו עם מצבור קשיים חסרי תקדים: הן בהיבטי השיקום, הן בהיבטי הדיור הציבורי והן בהיבט הרציפות התפקודית של ענף הבנייה.

 

מצוקת העובדים בבנייה

ענף הבנייה מתבסס בצורה יוצאת דופן על עובדים פלסטינים. מתוך כ-320 אלף עובדים, 100 אלף הם פלסטינים, כאשר כ-85 אלף מגיעים מיהודה ושומרון וכ-15 אלף מרצועת עזה. עם פרוץ המלחמה, נמנעה כניסת עובדים פלסטינים לישראל. עובדים אלה, שהם כשליש מעובדי הענף, מבצעים 80% מהעבודות הרטובות. ואלה הן העבודות האקוטיות שבלעדיהן אי אפשר להתקדם בבנייה.

התוצאה היא שענף הבנייה נמצא בשיתוק והוא פועל בהיקף עבודה של 25% בלבד, וזה באזורים בהם אתרי בנייה בכלל פועלים. אתרי בנייה רבים לא יכולים להיפתח כלל לאור מחסור בעובדים, וישנו ויסות של עובדים לפרויקטים שונים של אותו הקבלן על מנת לאפשר לו להתקדם בבנייה של חלק מהפרויקטים. התוצאה היא עיכוב משמעותי בגמר פרויקט. ויש לזה גם השלכות פיננסיות כבדות משקל: הבנקים חשופים מאוד לענף הבנייה, כך שהמשבר בענף עשוי לפגוע אף בהם. בצד החיובי, זה אולי להכניס לתמונה גורמים בבנק ישראל שיפעילו לחץ על הממשלה להביא לפתרון של משבר העובדים בענף הבנייה.

הממשלה ניסתה להתמודד עם המשבר בשתי דרכים. האחת, פיצויים לקבלני הבנייה. לפי המתווה, קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות יזכו לפיצוי בשל הפסדים שנגרמו להם לאור הלחימה. על מנת להתמודד עם מצוקות אשראי ותזרימים, הוקם מסלול מיוחד במסגרת "הלוואות בערבות מדינה" שמתאים גם לחברות אלו. גם ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י) הודיעו על שורת צעדים והקלות רגולטוריות ובירוקרטיות, ביניהן דחיית תשלום שוברים, מתן הארכות להשלמת הסכמי בנייה, הארכת תוקף שומות, דחיית מועדי סגירת מכרזי קרקע ובחינת אפשרות לפריסת תשלומים.

דרך ההתמודדות השנייה של הממשלה היא הבאה מיידית של עובדים זרים שיחליפו את הידיים החסרות. הממשלה אישרה הבאה של עשרת אלפים עובדים זרים עד סוף השנה, הגדלת המכסה של העובדים הזרים והארכת אשרות שהייה. עד כה הצליחו לגייס 5,000 עובדים מהודו, 3,000 מאוזבקיסטן ו-2,000 מסרי לנקה. אולם קליטת העובדים לא מסתיימת בגיוס - ומכאן יש לעבור עוד תהליך ארוך ואיטי.

ניכר כי עד כה לא צלחו מאמצי הממשלה לפתור את מצוקת העובדים. אחת הבעיות המשמעותיות בענף היא העדר גורם מתכלל בעל סמכות ואחריות. למעשה, משרד הבינוי והשיכון הוא לא הגורם הרגולטורי האחראי על כמות העובדים, אלא רק על סוגיית ההכשרות המקצועית. חלוקת הסמכויות בין משרד הפנים (על אגפיו ורשויותיו) לבין משרד הבינוי והשיכון, מותירה את הקבלנים ללא כתובת אחת אליהם הם יכולים לפנות.

דיור ציבורי לא ממוגן

נכון לשנת 2020, יש כ-13 אלף דירות בדיור הציבורי ביישובים שנמצאים בטווח של 40 ק"מ מרצועת עזה, כמו גם למעלה מאלף דירות ביישובים שפונו בצפון. אלא שלמרבה ההפתעה, רובן ללא מרחב מוגן. למעשה, ב-92% מהדירות של כלל הדיור הציבורי אין ממ"ד. נציין שגם בשוק החופשי מצב המיגון לא מזהיר, כאשר לפי התאחדות הקבלנים בוני הארץ, לכ-62% מכלל דירות המגורים בישראל אין ממ"ד בשנת 2023.

מצבם של דרי הדיור הציבורי מחריף אפילו יותר בעת מלחמה. היעדר מיגון במרבית הדירות וקרבתן אל קו האש לא מאפשר לתושבים להישאר שם, ומאלץ אותם לעקור מביתם. אך במצב כזה, הם תלויים לחלוטין בסיוע ממשלתי. בנוסף, ההכנסה הנמוכה של המשפחה מעבודה מצביעה על עבודה "נייחת" שאי אפשר להעתיק אותה ליעד אחר או להיעדר ממנה לזמן ממושך. בעיה נוספת עולה מתוך החלטת הממשלה להעביר יישובים מביתם לתקופת המלחמה, כאשר אין התייחסות ספציפית למעבר של דיירי הדיור הציבורי והפינוי מתבצע בהתאם לתוכניות הסטנדרטיות של המדינה.

עד עתה לא גובשה תוכנית חירום לעניין הדיור הציבורי ואין הליך סדור של הערכות מצב, יצירת מיפוי לפערים ושיח מתמיד עם השטח בזמן אמת. אחת התוצאות של זה היא סימני השאלה סביב ההתמודדות עם נזקים שעלולים להיגרם לדירות הדיור הציבורי. משרד הבינוי והשיכון תיאם עם חברת ענבל (חברת הביטוח הממשלתית) נוהל אישור תיקונים מקוצר על מנת שחברות ניהול הדיור הציבורי ייכנסו לעבודה במהירות האפשרית.

אלא שמבחינה שבוצעה באשכול רשויות נגב מערבי, עולה שככלל העניין מתנהל בין החברות המשכנות לבין רשות המיסים. כלומר, הדיירים הם בכלל לא צד להליך והם לא משותפים בו. כמו כן, במקרים בהם הדירה נמצאה לא ראויה למגורים, הפיצוי שיקבלו הדיירים יהיה בגובה שכר הדירה בדיור הציבורי (200-600 שקלים), סכום שאינו מספק עבור שכירת דירה חלופית. מדובר בפערים משמעותיים, ועל המשרד להקצות תקציב עבור מתן דירה חלופית בדיור הציבורי עבור אלו שדירתם נמצא לא ראויה למגורים, או לחלופין להקצות סכום כסף השווה לממוצע שכר הדירה באזור עבור דירה חלופית.

סוגיה נוספת שעולה היא כיצד יש לשפות את הדיירים שכבר שילמו. מדיון בכנסת עולה כי השיפוי יתבצע למול טפסים ולא באופן אוטומטי (כפי שמתבצע בחברת חשמל למשל). בהקשר זה יש לציין את דו"ח תלונות הציבור מהגל הראשון של הקורונה ובו עלה פער משמעותי בהתמודדות אוכלוסייה זו מול בירוקרטיה ממשלתית ומול החברות המשכנות, ולכן יש לפעול לשיפוי אוטומטי כפי שמתבצע בגופים ממשלתיים אחרים.

בינתיים, משרד הבינוי והשיכון האריך את התוקף לזכאים בדיור ציבורי למי שתוקפו פג מהראשון לאוקטובר ועד השלושים בנובמבר. בנוסף המשרד פרסם תזכיר חוק לפיו ניתן יהיה להקל בתנאי הזכאות של דייר ממשיך, למי שהוא בן משפחה של חטוף או בן משפחה של מי שנרצח לאור המלחמה.

בתי גיל הזהב תחת אש

לצד דירות הדיור הציבורי, משרד הבינוי והשיכון מפעיל באמצעות חברות משכנות כ-13 אלף יחידות דיור ב-125 בתי גיל הזהב (מקבצי דיור) המיועדות לאזרחים ותיקים עצמאיים, בתמורה לתשלום מזערי. כיום משתכנים בבתי גיל הזהב הללו כ-13,500 אזרחים ותיקים.

מדו"חות קודמים של מבקר המדינה עולה כי עוד לפני המלחמה התקיימו קשיים בתפעול שוטף של המבנים, פער במיפוי צרכים של האוכלוסייה ובחלקם חוסר שירותי עבודה סוציאלית - אלמנטים שהם קריטיים במיוחד בעת חירום.

לזכותו של משרד הבינוי והשיכון ייאמר שעם תחילת המלחמה הוא ביסס קשר יומי עם מנהלי הבתים - וזהו מהלך חשוב וחיובי להבנת המצב בשטח והעלאת פערים. כמו כן, ניתנה הוראה לפינוי של מקבצי הדיור באופקים ונתיבות למלונות בים המלח, והמשרד שם דגש על חלוקות מזון, אספקת תרופות וביצוע בדיקות רפואיות. בגזרה הצפונית, נפתחו המקלטים בבתי גיל הזהב ובוצעה הערכות מהירה לשהייה ממושכת ובחינה של היערכות לפינוי באזור.

אך הפעולות הללו צריכות להיות חלק מתוך תוכנית ההיערכות לחירום של המשרד. במהלך דיונים בכנסת נמצא שאם תפרוץ מלחמה רבת היקף, ספק רב אם ההיערכות הנוכחית תהיה מספיקה כדי למצוא פתרונות דיור חלופיים, בהתחשב בתפוסה המלאה של בתי המלון. ההיערכות כמובן צריכה לכלול גם את הצרכים הנלווים למפונים, מה שדורש גיבוש מבעוד מועד של תוכנית עבודה מקיפה.

אז מה עושים?

המלצות המרכז להעצמת האזרח:

עובדים זרים: קידום הבאת עובדים זרים נוספים לענף הבנייה ופעולה נמרצת לקיצור משמעותי של ההליכים הבירוקרטיים, אם באמצעות הסרת חסמים ואם באמצעות תגבור כוח האדם האמון על כך.

גורם מתכלל: מינוי גורם מתכלל בעל סמכויות ואחריות מלאה על ענף הבנייה. כפתרון זמני, ניתן לשקול מינוי "פרויקטור" לענף הבנייה, אולם על מנת שיעבוד בצורה אפקטיבית יש לרכז תחתיו את כלל הסמכויות הנדרשות.

הקלת קריטריונים: בחינת התנאים בהם ניתן להשיג את הסכמת כל גורמי הממשל הרלוונטיים לגיוס פרטי של עובדים זרים על ידי חברות הבנייה, והקלה בתנאי הרישיון שלהם לעבודה במקצועות הבנייה "הרטובים", תוך ביסוס מנגנון לשמירה על זכויותיהם. בכך תתנתק התלות בעובדים פלסטיניים ותתייתר הבאת העובדים בהסכמים בילטראליים.

טיפול במפוני הדיור הציבורי: יש לשמור על קשר ישיר עם הגורמים בשטח ולספק את כלל המענים הנדרשים למפוני הדיור הציבורי מהדרום והצפון. על המדינה לוודא שהיא לוקחת חזרה את האחריות המלאה גם על המענים שסופקו עד כה במסגרת אזרחית התנדבותית. בנוסף, יש לפעול לשיפוי אוטומטי של תשלום שכר דירה ולהפעיל תוכנית סיוע למיצוי זכויותיהם.

נוהלי חירום: יש לבחון יצירת נוהל חירום משותף עם משרד האוצר לגבי תרחישים עתידיים נוספים אפשריים שיש בכוחם לגרום לפינוי מיידי של מקבצי דיור, דיירי דיור ציבורי או מקבלי סיוע בשכר דירה. את יישום הנוהל יש לשלב בתוכנית העבודה של המשרד. על תוכנית זו להיות הוליסטית בכך שתתייחס לכל היבטי המחייה של הדיירים הנחשבים לאוכלוסייה מוחלשת.

תוכנית חומש: בתוכנית החומש המפורטת בעניין שיקום העוטף ומנהלת תקומה שעתידה להיות מובאת לאישור הממשלה, יש להקפיד על יעדים מוגדרים ומדידים ופירוט רחב ככל הנדרש של התשומות וכלי העבודה הפנים-ממשלתיים.

"ועדת חסמים": כחלק משיקום העוטף והטיפול במפונים, מומלץ להקים ועדה להסרת חסמים או ועדת שרים לעניין ולרכז את הפעילות אצל גורם ממשלתי שיהיה אמון על הנושא, כמו גם, לרכז תשתית ידע בנושא.

קשב לשטח: יש להמשיך את העבודה בזיקה לצרכים של הישובים והקהילות תוך עבודה מול רכזים יישובים ופרויקטורים נקודתיים לכל ישוב שיעלו את הצרכים והדרישות למול מנהלת תקומה.