החקלאות ניצבת בפני איום קיומי. מה הממשלה עושה בעניין?

מדור "המוניטור" של גלובס והמרכז להעצמת האזרח עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות • והפעם: הטיפול הממשלתי בחקלאות במלחמה • איך מתמודדים עם משבר חסר תקדים שפוקד ענף בעל חשיבות לאומית?

מתנדבים. החקלאים נאלצים להסתפק בהם / צילום: ap, Maya Alleruzzo
מתנדבים. החקלאים נאלצים להסתפק בהם / צילום: ap, Maya Alleruzzo

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: שהם וקסלר

עריכה: מיכל בן משה 

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

למה אנחנו חורגים מהפורמט?

בימי שגרה, מדור המוניטור מבצע מעקב מדוקדק אחר יישום החלטות ממשלה - כאשר בכל פעם נבחנת החלטת ממשלה אחרת. אולם, אלה אינם ימי שגרה.

במצב חירום, זרם בלתי פוסק של ידיעות ודיווחים מסחרר אותנו, מה שפעמים רבות משאיר אותנו אבודים במרחב. מרוב עצים, אנחנו לא רואים את היער. לכן, במקום לרדת לפרטים, החלטנו במרכז להעצמת האזרח ובגלובס לעלות מעלה ולהתבונן על המצב ממעוף הציפור.

כחלק מהמאמצים שלנו לסייע בהבהרת התמונה הגדולה, בתקופה הקרובה אנחנו נרתום את המשאבים שלנו על מנת לבצע סקירות מקיפות יותר - שמותחות את היריעה מעבר להחלטת ממשלה מסוימת.

אירועי ה־7 באוקטובר גרמו לפגיעה משמעותית בענף החקלאות בישראל. חקלאים רבים בעוטף עזה נפגעו במתקפת הטרור, אלפים עזבו את השטח וחלקם גם גויסו למילואים. משקים רבים נהרסו, נשרפו ונבזזו. היתר נותרו ללא עובדים בעקבות נטישתם של אלפי עובדים זרים את הארץ והפסקת כניסת עובדים פלסטינים. חלק מהתוצרת החקלאית נזרקה, המחסור בירקות הגיע לשוק ואיתו גם עליית המחירים, ולחקלאים נגרם נזק כלכלי כבד מאוד. היות שמרבית גידולי השדה מיישובי הצפון ועוטף עזה, אפשר כבר להרגיש את המחסור בפירות וירקות מסוימים ברשתות השיווק.

לקריאת הדוח המלא

משרד החקלאות מעריך שצפויה ירידה בייצור המקומי של ירקות בחורף ביחס לשנים רגילות והחקלאים בשטח זועקים לסיוע. הם נאלצים לעבוד עם מעט מתנדבים (שאינם בעלי הכשרה מקצועית ולכן עבודתם איטית יותר), חוסר ודאות והיעדר הגנה מטילים. גם בזמן שגרה, התוצרת המקומית לא מצליחה לענות על הביקוש בירקות, ולכן יש צורך ביבוא של כ־10% מכלל הצריכה. עם זאת, גם היבוא מטורקיה ומירדן, שמספקות את רוב הירקות המיובאים לישראל, מוטל כעת בספק. שר החקלאות אבי דיכטר הזהיר כי יעדי היבוא הללו יכולים להפוך לבלתי רלוונטיים.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

כפי שלמדנו כעת על בשרנו, החקלאות היא עוגן חשוב להתיישבות באזורי ספר. היא מספקת ביטחון כלכלי לתושבי האזורים הללו ויוצרת תעסוקה ישירה ועקיפה לכ־300 אלף עובדים. הערך הכלכלי של החקלאות הוא גם בכך שהיא מהווה מצע לפיתוח תעשייה של עיבוד ומיכון חקלאי, יוזמות עסקיות וכמובן - טכנולוגיה: בישראל יש כ־160 חברות בתחום האגרו־טק, שסך ערך הייצור שלהן עומד על כ־12 מיליארד שקלים.

אז איך אפשר לשמור על החקלאות הישראלית בזמנים כאלה? בשורות הבאות ננסה להבין מהם הכלים שעומדים לידי הממשלה - ומה עוד כדאי להוסיף לארסנל.

החקלאות במלחמות עבר

כדי ללמוד על הטיפול בחקלאות במצבי חירום ביטחוניים, לא צריך ללכת רחוק. במבצע "שומר החומות" (2021), ענף החקלאות נפגע קשה מירי הרקטות המאסיבי מרצועת עזה - אם כתוצאה מנזקים ישירים לשטחים חקלאיים ואם כתוצאה מהיעדר גישה של החקלאים לעיבוד השטחים. כדי לסייע לחקלאים, ועדת הכספים אישרה מסלולי פיצויים גם עבור נזקים שאפשר להעריך את שיעורם וגם עבור נזקים שהיקפם אינו ברור. בנוסף, משרד החקלאות הציב כמאה מיגוניות חדשות באזור עוטף עזה והקים צוות כוננות שביצע הערכות מצב בנוגע למלאי החקלאי וביטחון המזון ובמתן מענה מיידי בכל מקרה של מחסור במוצר מסוים.

כשנה לאחר מכן, החל מבצע "עלות השחר" - שגם במסגרתו נורו אלפי רקטות מרצועת עזה. כאן החקלאים בטווח של עד 40 ק"מ מרצועת עזה היו זכאים לפיצויים במסגרת תוכנית שאושרה לכלל בעלי העסקים באזור זה - וחקלאים שיש להם גידולים בטווח של עד 7 ק"מ זכו לפיצויים מוגדלים באותו אופן שניתן ב"שומר החומות".

וכזכור, גם במאי השנה התרחש מבצע בעזה: "מגן וחץ". בעקבות המבצע, לחקלאים המעבדים שטחים במרחק של עד 20 ק"מ מגבול רצועת עזה ניתן פיצוי על פי מסלול הפיצויים לניזוקים שניתן להעריך את שיעור פגיעתם, כתלות במרחק בין השטח החקלאי לגבול. למעשה, העיסוק בפיצויים לחקלאים נמשך גם בתקופה זו, אבל אולי לא מהכיוון שציפיתם: לפני כשלושה שבועות ועדת הכספים של הכנסת החליטה דווקא לעצור את הפעימה השלישית של תוכנית הפיצויים לחקלאים בעקבות מבצע "מגן וחץ", בנימוק (שיש בו מן האבסורד) של הקפאת כל התקציבים שאינם קשורים למלחמה.

האתגרים לפתחנו

המלחמה הנוכחית פוגשת חקלאות ישראלית שמתמודדת זה מכבר עם אתגרים בכמה חזיתות. הראשון הוא שמדינת ישראל אף פעם לא באמת טרחה לענות על השאלה הטריוויאלית: מהי בעצם חקלאות? כן, על אף שהמדינה נוסדה על חקלאות, מעולם לא עוגנה בחקיקה ראשית הגדרה רשמית ל"חקלאות" ואף לא הוסדר בחוק מיהו חקלאי ומה זכויותיו ואחריותו. היעדר החקיקה מעיד על אי לקיחת אחריות מצד המדינה ומייצר קושי בהתווית מדיניות מקיפה, כך שזו נתפרת כתלאי על תלאי באופן ארעי, פעמים רבות לא במסגרת אסטרטגיה סדורה כלשהי.

ואם אין אסטרטגיה בשגרה, קשה להיות מופתעים מכך שאין אסטרטגיה בחירום. הנה שני נתונים קריטיים: אוכלוסיית ישראל צפויה להכפיל את עצמה עד 2050 ו־80% מהמזון בישראל מגיע מייבוא. אז מה עושים במקרה ששערי העולם ייסגרו בפנינו? למדינת ישראל אין בתחום זה תכנית חירום לאומית, למרות שביטחון המזון אמור להבטיח אספקת מזון נגיש לכל תושבי ישראל בשגרה ובייחוד בזמן משבר, בין אם מדובר על שינויי אקלים, אסונות טבע, גידול האוכלוסייה או אירועים ביטחוניים במדינה. משרד החקלאות טוען שבשגרה הוא דואג למוכנות המפעלים החיוניים בשרשרת האספקה, מסייע למשקי בעלי-חיים, מבצע ביקורות במפעלים ובמועצות האזוריות, עוקב אחר מלאי החירום ומקדם תכניות תמיכה לרכישת ציוד לחירום.

ואולם שני מסמכי המדיניות האחרונים שהופצו ע"י משרד החקלאות בהקשר זה, הם מ־2015 ו־2017. מאז, לא התפרסמה תוכנית סדורה להפעלת ענף החקלאות בחירום ולא ברור מה תפקידו בעת הנוכחית של אגף ייעודי לניהול משברים שהוקם במשרד.

שמירה על אספקת מזון

בימים הראשונים של המלחמה לא היה ניתן לשנע סחורה רבה של פירות וירקות שנקטפה לפני המלחמה. כדי לדאוג שלאזרחי ישראל תהיה גישה לפירות וירקות טריים, משרד החקלאות וצה"ל דאגו להוציא את הסחורה שנקטפה לפני המלחמה בדרום במסדרון לוגיסטי בטוח אל רשתות השיווק בארץ. בנוסף, משרד החקלאות וארגון "לקט ישראל" רכשו את הפירות שהיו מיועדים לייצוא לעזה והעבירו אותם לעמותות בדרום, שטחי כינוס צבאיים ובתי חולים.

אף על פי כן, הנזק שכבר נגרם היה רב ונפגעה אספקת גידולים רבים, כמו עגבניות, קישואים ומלפפונים. משרד החקלאות אומנם מחפש מקורות יבוא חדשים, אך אפשרויות הייבוא של תוצרת טרייה הן מצומצמות, שכן על ייבוא כזה להגיע מיעדים קרובים יחסית. היבואנים מנסים בכל זאת להמשיך לייבא ירקות מטורקיה, אך הם יאלצו למצוא חלופות אם היחסים בין המדינות ייכנסו למשבר.

בניסיון להתמודד עם המחסור, משרד החקלאות הציג תמריץ עבור העתקת שטחים חקלאיים של גידולים חיוניים לאזורים פחות מאוימים. הוקצו כ־20 מיליון שקלים לשיקום החממות ובתי צמיחה שנפגעו ולשם שינוי ייעודם של מבנים חקלאיים אחרים לגידול ירקות. המשרד הכריז שחקלאים שיסבו את החממות שלהם לגידול עגבניות, מלפפונים, קישואים ועוד, יזכו למענקים בגובה 75% מהשקעתם. בנוסף, הם יהיו זכאים להחזר של 75% מסכום שיקום המבנה החקלאי. המשרד גם הציע תמיכה למגדלים בעלי שטחים שעשויים להתאים לגידול גזר ותפוח אדמה.

ואולם, אחד הגידולים שנפגע באופן החמור ביותר הוא החיטה המיועדת לייצור מזון לבעלי חיים. למעשה, כ־60 אלף דונם חיטה בטווח של עד ארבעה ק"מ מהגבול אינם ניתנים כעת לזריעה. בעקבות זאת, משרד החקלאות הכריז שיקצה כ־9 מיליון שקלים לטובת מענקים לחקלאים שיסבו שטחים קיימים בכל הארץ לגידול חיטה. בימים האחרונים, בהנחיית משרד החקלאות, החלו החקלאים לזרוע את החיטה והשעורה בשטחים חלופיים בלב הנגב בהיקף דומה לשיעורם בשטח העוטף, כ־60 אלף דונם.

מאמצי גיוס עובדים

"משבר כוח האדם בחקלאות - הגדול ביותר מאז קום המדינה", הכריז מנכ"ל משרד החקלאות. לפי נתוני משרדו, בימי שגרה עבדו בענף החקלאות כ־30 אלף עובדים זרים שרובם מתאילנד לצד כ־20 אלף עובדים פלסטינים. מתחילת הלחימה עזבו כעשרת אלפים עובדים חזרה לארצם והעובדים פלסטינים הנמצאים תחת סגר ולא מורשים להיכנס לישראל. כלומר, החקלאות הישראלית נמצאת כעת במחסור של לפחות 30 אלף עובדים.

אף ששר הכלכלה הצהיר שייכנסו עשרות אלפי עובדים זרים לישראל, בפועל התהליך נתקל בקשיים ובינתיים הוא מתארך ומתארך. עד כה התקבלה החלטת ממשלה המתירה כניסת 5,000 עובדים זרים לענף החקלאות. בהמשך הוסכם על הגדלה של 9,000 עובדים, אך עד כה לא הובאה לממשלה החלטה עדכנית. מה שכן קרה הוא שהוארכו אשרות שהייה לעובדים זרים והוענקו תמריצים כספיים לכל עובד זר שנשאר לעבוד בעוטף.

לאחרונה התבשרנו שהקבינט המדיני־כלכלי לא אישר להכניס עובדים פלסטיניים מיו"ש. בינתיים, החקלאים הם אלה שמשלמים את המחיר. לטענתם, העובדים הפלסטינים חיוניים מאוד לענף החקלאות, הן בשל רמתם המקצועית ותפוקתם והן בשל עלות ההעסקה הנמוכה שלהם.

בשל המצב, משרד החקלאות יצא בקמפיין לגיוס עובדים ישראלים לחקלאות באמצעות מענקים כספיים. משרד החקלאות גם פועל לחיבור בין חקלאים לבין מתנדבים בחקלאות: הוא השיק פלטפורמות דיגטליות ומרחיב את מערך המתנדבים, בין היתר באמצעות שיתוף פעולה עם משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות שפונה למערכי השירות הלאומי, המכינות הקדם־צבאיות, הישיבות והאולפנות.

 

מיגון השטחים החקלאיים

מאז ה־7 באוקטובר החקלאים בארץ, בייחוד באזורי הספר, מנסים להתאושש ולחזור לעבוד. המשקים שכן מצליחים לחזור לעבוד בעזרת מתנדבים או עובדים זרים, חשופים כל יום כמעט לסכנה מפגיעה של ירי רקטות אל עבר ישראל מגבולות הצפון והדרום, מה שכמובן פוגע בניידות בעבודה. על פי משרד החקלאות, מ־2007 ועד השנה הוצבו כ־600 מיגוניות בשטחים חקלאיים, אולם ניכר שזה לא מספיק.

כחלק מהמאמצים לשמירה על רציפות תפקודית וביטחון המזון, מתחילת המלחמה אושרה הצבת כ־90 מיגוניות נוספות במשקים חקלאיים ביישובי עוטף עזה, בתקציב של 3.8 מיליון שקלים. המיגוניות הוצבו בשטחים חקלאיים ובאזורים בהם קיימים ריכוזי עובדים, דוגמת רפתות, חממות, בתי אריזה ומכוני מיון ביישובי עוטף עזה, בדגש על יישובים סמוכי גדר בטווח של עד 7 ק"מ מהגבול.

אף שמשרד החקלאות הזמין כ־530 מיגוניות חדשות, נכון לעכשיו הוצבו באזורי הדרום והצפון רק 227 מיגוניות. לטענת משרד החקלאות, מקור העיכוב בהצבת כלל המיגוניות שהוזמנו הוא במקטע הייצור, אך המשרד פועל מול יצרני המיגוניות כדי לזרז את התהליך. מנכ"ל משרד החקלאות, אורן לביא, דאג להזכיר מספר פעמים שהאחריות על המיגון ברמה הארצית היא של פיקוד העורף, אך מפני שהמשרד קיבל פניות בנושא מחקלאים ולטובת שמירה על רציפות תפקודית וביטחון המזון, המשרד החליט להסיט תקציבים לייצור מיגוניות.

פיצויים כספיים לחקלאים

ב־29 באוקטובר נקבע שחקלאים בעלי שטחים במרחק של עד שבעה ק"מ מגבול רצועת עזה יזכו לקבל מקדמות לפיצוי על נזק עקיף שנגרם לחקלאות בשל המלחמה. בנוסף, משרד החקלאות, משרד האוצר וועדות הכלכלה והכספים של הכנסת גיבשו מתווה פיצויים ייעודיים לחקלאים שנבדל ממתווה הסיוע לשאר העסקים בעקבות מלחמת "חרבות ברזל". משרד החקלאות הבהיר שהמתווה הייחודי לחקלאים נועד להתחשב בעובדה שהחקלאות שונה מענפים אחרים במשק, מכיוון שזו מבוססת על עונתיות, כך שההוצאות השוטפות נפרסות לאורך השנה.

המתווה כולל ארבעה מסלולים, בהתאם למרחק של המשק מהגבול. בדומה למערכות קודמות, גם כאן נעשה שימוש בחלוקה למסלולים "אדום" ו"ירוק", כאשר במסלול האדום ניתן פיצוי מלא על אובדן הרווח ובמסלול הירוק ניתן פיצוי מהיר לפי נוסחה קבועה מראש וללא הוכחת נזק. בטווח שעד שבעה ק"מ בדרום ועד תשעה ק"מ בצפון הפיצוי ניתן במסלול האדום, בעוד שבטווח שבין 20 ל־40 ק"מ הפיצוי ניתן במסלול הירוק. בטווח שבין לבין נתונה לחקלאי הזכות לבחור בין מסלול אדום למסלול ירוק. מעבר ל־40 הקילומטרים, ניתן פיצוי במתווה מיוחד שמשקלל את שיעור הפגיעה במחזור העסקאות.

אז יש מתווים. מה קורה איתם בפועל? בפועל, הפיצויים עדיין לא הועברו, אלא רק המקדמות לחקלאים שנמצאים במרחק של עד שבעה ק"מ מרצועת עזה. בנוסף, למרות הבטחות משרד החקלאות, הסיוע עדיין לא עוגן בחקיקה.

אז מה עושים? המלצות המרכז להעצמת האזרח:

הזרמת פיצויים: יש להזרים מיידית וללא דיחוי את הפיצויים שהובטחו לחקלאים שנפגעו, לרבות הפעימה השלישית של הפיצויים בעקבות מבצע "מגן וחץ" שהוקפאה בתחילת המלחמה הנוכחית.

כוח עבודה: אם הממשלה תחליט שלא לאפשר לעובדים פלסטינים להיכנס לשטחי ישראל על מנת לעבוד בחקלאות, עליה לקדם באופן מיידי הסכמי מסגרת או תמריצים לעובדים זרים. יש להגדיל אפילו יותר, גם אם באופן זמני, את המכסות לעובדים זרים ולהפחית את אגרות התשלום עבור הבאתם.

סיוע למתנדבים: יש להרחיב באופן משמעותי את מנגנון הסיוע למתנדבים מהחקלאות בהסעות, מזון ואבטחה במידת הצורך והידוק שיתוף הפעולה עם החברה האזרחית. המנגנון שהעמיד המשרד כיום מספיק באופן חלקי בלבד.

הסדרת החקלאות: בטווח הארוך, כדי שאפשר יהיה להתוות מדיניות לענף, יש לקדם חקיקה שתגדיר את מושגי היסוד בחקלאות ותבטיח את מעמדה כמשק בעל חשיבות לאומית.

תוכנית אסטרטגית לביטחון המזון: היות שמדובר בענף שדורש תכנון ארוך־טווח, יש לקדם תכנית לאומית רב־שנתית להבטחת עתודות המזון בשעת חירום.

תמריצים ורגולציה: יש לבחון שינוי בתמריצים הכלכליים בענף החקלאות בהתאם להמלצות ה־OECD ולצמצם תמיכות עקיפות (כמו מכסות ומכסים), לעבור לתמיכות ישירות של מענקים, להפחית את העומס הרגולטורי על החקלאים, לשפר את השקיפות והתחרויות בענף ולחזק את מעמד הצרכן.

מחקר ופיתוח: על המדינה להגדיל את השקעתה ולעודד מחקר ופיתוח חקלאי על מנת להישאר בחזית הטכנולוגיות החקלאיות החדשות ולהתמודד עם אתגרים עתידיים, כמו שינויי האקלים ומצבי חירום.

הון אנושי: על מנת ליצור עתודות הון אנושי לחקלאות, מומלץ להשקיע בחינוך חקלאי ולהעניק תמריצים לחקלאים צעירים.