הכסף נתקע, המיגון לא הספיק: מה קרה לכל ההבטחות לחזק את עוטף עזה?

מדור "המוניטור" של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, בשיתוף אוניברסיטת בן גוריון, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: חיזוק החוסן האזרחי בעוטף עזה

קיבוץ חולית עוטף עזה
קיבוץ חולית עוטף עזה

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: עמרי אוסטריונג ואלון אדלר, המחלקה לפוליטיקה וממשל, אוניברסיטת בן גוריון שבנגב 
עריכה: שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

חוסן אזרחי הוא היכולת של אזרחים וקהילות להסתגל למציאות מורכבת. חוסן בא לידי ביטוי במצבם הנפשי של האזרחים (לחץ חרדה, דיכאון, מצב בריאותי) ועוסק בטיפול בגורמי השורש למשברים אלו, תוך חיזוק היכולות והמשאבים של המערכת החברתית על מנת להתמודד עם סיכונים, לחצים וזעזועים. לכן, נדרש שלאוכלוסייה הפגיעה ביותר תינתן גישה למערכות אפקטיביות שישפרו את חוסן התושבים.

וכשמדברים על אוכלוסיות רגישות להיבטים האלה, אין ספק שתושבי עוטף עזה עונים על הקריטריונים. החיים בצל איום הרקטות גובים מהם, בנוסף לסיכונים הביטחוניים, גם מחירים בחזית הכלכלית והאזרחית.

אומנם ההגדרה של "עוטף עזה" יכולה להיות חמקמקה לפעמים, אך אפשר ללכת בעקבות החלטות הממשלה שציינו את היישובים הממוקמים עד כשבעה ק"מ מהגדר והעיר שדרות, ובעיקר יישובי קו קדמי הנמצאים כארבעה ק"מ מהגדר. ביישובים אלה חיים כ-80 אלף תושבים ושטחם משתרע על כ-1,215 קמ"ר.

אותם יישובים לא מאוימים רק מפני ירי ממשי של רקטות, אלא גם מפני פגיעות בנפש וברווחה. אלה יכולות להתבטא בסימפטומים פוסט-טראומטיים, ירידה בתפקוד, קשיי פרנסה, שמירה על מסגרות חברתיות, בעיות גופניות - ולמרבה הצער, הרשימה עוד ארוכה.

מדור מס' 16: החלטת ממשלה 566 | נובמבר 2020

שם ההחלטה: תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה"

המטרה במילים "רגילות": לשפר את מענה הרשויות לצרכים האזרחיים של תושבי עוטף עזה

הסבר: ההחלטה נועדה לסייע לתושבי עוטף עזה בתחומים רבים, ובעיקר לאפשר לרשויות המקומיות לשפר את יכולת התושבים להסתגל למציאות מורכבת.

גורם אחראי: מגוון גורמים

כדי לנסות להתמודד עם הבעיות הללו, הוקמו מוסדות בשם "מרכזי חוסן קהילתי" שמופעלים על ידי הרשויות המקומיות. כיום, תחומי עיסוקם של מרכזי החוסן הקהילתי כוללים היערכות להתמודדות קהילתית עם מצבי משבר וחירום, פיתוח וייזום תכניות קהילתיות לקידום לכידות וסולידריות חברתית ואף מתן טיפולים נפשיים לנפגעי חרדה על רקע ביטחוני. כמו כן, מרכזי החוסן עוסקים גם בחיזוק החוסן הקהילתי בראייה רחבה, הן מבחינה כלכלית והן מבחינה חברתית.

והמספרים מעידים עד כמה זקוקה אוכלוסיית עוטף עזה למרכזי החוסן. מנתוניה של הקואליציה הישראלית לטראומה, עולה כי ב-11 מרכזי החוסן שהיא מפעילה מטופלים מדי שנה אלפי אנשים: בין השנים 2018 ל-2020, טופלו בכל אחת מהשנים בין 4,500 למעל 6,000 אנשים. מתוכם, בכל שנה מעל ל-30% מכלל המטופלים היו מטופלי מרכז החוסן בשדרות.

 

ההחלטות: חיזוק העוטף מאז 2006

כבר ב-2006, בעקבות התמשכות פעולות האיבה מרצועת עזה, החליטה הממשלה על הקמתם של חמישה מרכזי חוסן בעיר שדרות, ובארבע המועצות האזוריות שבעוטף עזה. ב-2007 התקבלה החלטת ממשלה נוספת בה הוסדרה תוכנית סיוע משלימה לשדרות וליישובים אלו. אחר כך התקבלה עוד החלטת ממשלה בשנת 2014 שהייתה למעשה "תכנית אסטרטגית רב-שנתית לפיתוח העיר שדרות ויישוביי עוטף עזה". ההחלטה קבעה שיש לפעול על מנת להעמיק את ההשקעות והסיוע הממשלתי לאזור שדרות ועוטף עזה. כל זאת במטרה לעודד צמיחה כלכלית ולחזק את ההתיישבות באזור בכלל וביישובי העוטף הקדמיים סביב הרצועה בפרט. בשנים הבאות, מ-2015 ועד 2021, הוקמו עוד שמונה מרכזי חוסן באזור שהצטרפו לתשעת מרכזי החוסן שהצטרפו לתשעת מרכזי החוסן שהחלו לפעול ב-2008.

אבל החלטות הממשלה לא נעצרו כאן. ב-2018 התקבלה עוד "תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה" לשנים 2019-2020" שכללה, בין היתר, הטבות ומענקים לחיזוק החוסן האזרחי. באותה שנה גם פורסם חוזר מנכ"ל משרד הבריאות בנושא "הפעלה של מענה נפשי לאוכלוסייה בשעת חירום" - שהגדיר את תפיסת המענה הנפשי ואת הפעלתם של שירותי חירום לאירועי דחק באוכלוסייה האזרחית. וב-2020 התקבלה החלטת ממשלה שנועדה לסייע לעיר אשקלון להתמודדות עם המצב הביטחוני ששרר בשנת 2020, כאשר הסיוע כלל הקצאת כספים לעיריית אשקלון למימון הוצאותיה הביטחוניות, הקמת גדר ימית ביטחונית והפעלת מרכז חוסן למענה רגשי.

בהמשך לקו הזה, בנובמבר 2020 הממשלה קיבלה את החלטה מספר 566, "תוכנית חיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי 'עוטף רצועת עזה' לשנים 2022-2021". ההחלטה כוללת למעלה מ-50 סעיפים שכל אחד מהם עוסק בתחום שונה וכולל את הפעולות שעל כל משרד לבצע, בצירוף התקציב המושקע עבור כל פעולות אלו. כל הסעיפים מהווים מעטפת עבור בעיות החוסן האזרחי ביישובי עוטף עזה, על מנת שיהיה ניתן לספק מענה הולם ולתרום לצמיחה כלכלית וחברתית של האזור כולו. למעשה, ההחלטה נועדה לספק מענה לתושבי האזור בתחומים רבים, ובעיקר לאפשר לרשויות לתת מענה בתחום החוסן האזרחי.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

ההישגים: שיפור בכלכלה וברווחה

ההחלטה - שיושמה ברובה - הצליחה ליצור הטבות כלכליות שהקלו את חיי התושבים ואף תמרצו הגעת תושבים חדשים לאזור. לדוגמה, הוחלט על הטבות מיסוי שונות: זיכוי של 20% במס הכנסה; תשלום עבור שיוך דירות בקיבוצים ובמושבים; 45% הנחה בארנונה למגורים ו-39% הנחה בארנונה לנכסים אחרים (במימון מענק ממשרד הפנים מדי רבעון). לאחר קבלת ההחלטה, הוחלט שסעיף הטבות המס יוארך עד 2025 וכן שתתקבל הנחה בדמי חכירה עבור מושבים וקיבוצים בעוטף עזה. בנוסף, משרד הפנים העביר לרשויות שיפויים בהיקף של כ-123 מיליון שקלים והמועצות הרלוונטיות יגבו מס בשיעורים כמצויין בהחלטה. משרד הפנים כבר העביר לרשויות שיפויים בהיקף של כ-123 מיליון שקלים.

עוד סעיף חשוב שיושם במסגרת ההחלטה נוגע למעונות יום. בהמשך להחלטות קודמות, נקבע שבשנות הלימודים תשפ"ב (2021-2022) ותשפ"ג (2022-2023) יינתן סבסוד למעונות יום למתגוררים ביישובי עזה מבלי לבדוק את שיעור ההכנסה לנפש. אומננם הנתונים לא סופיים, אך בינתיים עולה כי במסגרת שנת הלימודים תשפ"ב ניתן סבסוד זה לכאלפיים ילדים המתגוררים ביישובי עוטף עזה, בתקציב כולל של כ-37 מיליון שקלים. כמו כן, בשנת הלימודים תשפ"ג הסבסוד ניתן גם כן לכאלפיים ילדים המתגוררים ביישובי עוטף עזה, בתקציב כולל של כ-18 מיליון שקלים.

בעניין מרכזי החוסן שהזכרנו, ההחלטה הורתה למשרד הבריאות להמשיך להפעיל את חמשת מרכזי החוסן ביישובי עוטף עזה בשנים 2022-2021, כאשר יוקצו בכל אחת מהשנים יוקצו לכך 12 מיליון שקלים ממגוון מקורות. על סמך החלטות הממשלה הבאות, ניתן להסיק כי התקציב הוקצה כסדרו בשנים 2021-2022. בנוסף, בשנת 2022 הוקם מרכז חוסן נוסף בעוטף עזה, הממוקם בעיר נתיבות ומשרת גם את העיר אופקים והמועצות האזוריות בני שמעון ומרחבים. על פי האתר של עיריית נתיבות ושל מועצה אזורית מרחבים, נראה ששירותי מרכז החוסן מוצעים לתושבים ועמדו לרשותם בעת מבצע "מגן וחץ" שהתרחש השנה.

הכשלים: הכסף למיגון שלא הגיע

יחד עם זאת, ההחלטה לא יישמה במלואם גם נושאים מהותיים. ניקח לדוגמה את מיגון מרכזי היום הפועלים כמסגרות יומיות עבור אזרחים ותיקים. הוחלט לצאת בתוכנית מיגון בהיקף תקציבי שלא יפחת מ-30% מסך התקציב שיעמוד לרשות המשרד בתחום זה בשנים 2022-2021. אף שהוקצו תקציבים ממשרד הרווחה, הם מומשו באופן חלקי בלבד.

בסך הכל, המשרד הקצה לחמש רשויות כ-18.5 מיליון שקלים, אך כשליש מתוכם (6.4 מיליון) עדיין לא מנוצלים: למועצה אזורית אשכול הוקצו כ-6.6 מיליון שקלים, אך 1.9 מיליון מתוכם לא נוצלו; לשדרות 2 מיליון, מתוכם כ-700 אלף לא נוצלו; לשדות נגב 4.8 מיליון, מתוכם כ-1.6 לא נוצלו; לשער הנגב כ-3.7, מתוכם כ-900 אלף לא הוקצו; אך המצב החמור מכולם הוא במועצה אזורית חוף אשקלון, שם כמעט כל התקציב למטרה זו - 1.2 מיליון מתוך 1.3 מיליון - לא נוצל.

עוד נושא קריטי שלא זכה ליישום הוא תקצוב מערך רפואת החירום. בהחלטה הוטלה על משרד הבריאות האחריות להקצות תוספת תקציב למערך רפואת החירום ביישובי עוטף עזה בסך כולל של 7.5 מיליון שקלים. אומנם משרד הבריאות לא השיב לבקשת חופש המידע בנושא זה, אך המקורות הגלויים לציבור לא מעידים על כך שהתקציב אכן הועבר.

חסמים: בעיות בניהול התקציב

כפי שראינו, יישום ההחלטה סבל מבעיות של ניהול תקציב - מה שהקשה על הוצאת מהלכים אל הפועל. במספר סעיפים בהחלטה הוקצו פחות כספים מהנדרש, עקב ניצול תקציבי נמוך של הרשויות המקומיות, דבר שנבע מבעיות תשתית בשטח. כמו כן, ישנם סעיפים בהם כלל לא הוקצו הכספים עבור המטרה המיועדת.

בנוסף, יש עדויות גם לבעיות תכנון. ניתן למצוא מספר עדויות לעיכובים במימוש הסעיפים. ניכר כי התכנון הראשוני היה בחלקו מנותק מיכולות המשרדים או היקף המשימות ומורכבותן. קיים גם מחסור במידע ובנתונים המפרט את הפעילות בהיבטי עדיפות לאומית והטבות לאזורים אלו, דבר שמקשה על מתן הטבות באזורי עדיפות לאומית.

עוד גורם שהקשה על יישום ההחלטה הוא התמשכות תהליכי רכש. כך, חלק מהדחיות בלוחות הזמנים נובעות ממכרזים שתוצאותיהם מתעכבות. בהחלטה גם עוכבו מחקרים ותהליכי שיתוף ציבור עקב היעדר מערכות מחשוב שעונות על דרישותיהם של אותם מחקרים והליכים.

לעתיד: ההחלטה הבאה כבר כאן

צריך להודות שהקשב הציבורי מוקדש ליישובי עוטף עזה בעיקר בעתות חירום. ואולם, משיחות שערך המרכז להעצמת האזרח עם גורמים ברשויות בעוטף, דווקא בשעת חירום הרשויות מתורגלות היטב לתפקוד סדיר. הבעיה היא בעיקר בימי השגרה. כך, ההשלכות המשמעותיות יותר נוגעות לפגיעה ארוכת טווח במרקם החיים ביישובי העוטף ולעלויות הכלכליות הנובעות מהצורך במיגון וביצוע התאמות לאחר תום ההסלמה אשר מצריכות משאבים רבים של הרשות. התמודדות עם אתגרים אלו מצריכה סיוע ותמיכות מיוחדות מצד הממשלה.

החלטה 566 היא כלי מרכזי של הרשויות המקומיות בעוטף ומסייעת להן לצמצם פערים משמעותיים משאר הרשויות בישראל. ההחלטה קידמה באזור פרויקטים כלכליים והעניקה אמצעים כספיים שמתמרצים את המחיה ביישובי העוטף. בזכות ההחלטה אכן התבצעה פעילות משמעותית בעיר שדרות וביישובי עוטף עזה וההחלטה תרמה לאזור ולפיתוחו בממדים רבים, דבר שמסייע מאוד לצמצום פערים משמעותי משאר חלקי הארץ.

יחד עם זאת, יישובי העוטף ממשיכים להתמודד באופן שגרתי גם עם אתגרי הביטחון וגם עם אתגרים הנובעים מעצם היותם אזורי פריפריה. עם אלה האחרונים נמנות בעיות שונות בתחומי התשתיות, הלוגיסטיקה והתקשורת. רק לפני חודשים ספורים התקבלה החלטת ממשלה נוספת לחיזוק החוסן האזרחי ביישובי עוטף עזה לשנים 2023-2024 (החלטה 462). ההחלטה לקחה גם סעיפים שלא יושמו בהחלטה שבחנו הפעם. צריך לקוות שהפעם נושאים אלה יטופלו - ולא ימשיכו להתגלגל לעוד ועוד החלטות ממשלה.