האוהלים של "המחאה החברתית" קופלו, אבל יוקר המחיה עדיין כאן

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או של היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: החלטות הממשלה שאימצו את פרק התחרותיות של ועדת טרכטנברג במטרה לקדם את התחרותיות במשק ולצמצם את יוקר המחיה

יוקר המחיה עדיין כאן / עיבוד: טלי בוגדנובסקי
יוקר המחיה עדיין כאן / עיבוד: טלי בוגדנובסקי

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: ניר לוי.  עריכה: שהם וקסלר. אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il /

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

"העם דורש צדק חברתי!". נדמה שכמעט כל ישראלי קורא את המילים הללו בדיוק באותו מקצב ששטף את הרחובות בקיץ 2011. האוהלים שהוצבו ברחוב רוטשילד בתל אביב הלכו והתפשטו לכל רחבי הארץ והפכו לסמל של "המחאה החברתית". מחאה כמו זו - שהוציאה מבתיהם מאות אלפי מפגינים - לא ידעה ישראל מעולם.

לדוח המלא לחצו כאן

המספרים של המחאה שלחו מסר, אבל לא תמיד היה ברור מהו. הזעקות של המוחים הורכבו מערב-רב של סוגיות: דיור, מעמד הביניים, חינוך, ריכוזיות, קוטג', אי-שוויון. אך גם אם קשה לזקק את הדרישות לתביעה אחת, כולם הבינו מי הנתבעת: ממשלת ישראל. וכן, המחאה באמת הפריעה לפוליטיקאים: סדר היום של הממשלה "שובש" ובמקום לדבוק בתוכניותיה המקוריות, נאלצה הממשלה לרדוף אחר פתרונות שישביעו את רצונם של הקולות שבקעו מהמגאפונים. לא מפתיע, אם כן, שהמונח בו השתמש ראש הממשלה לתיאור פתרון הבעיות - סופרטאנקר - לקוח מעולם כיבוי השרפות.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

בחודש אוגוסט 2011 הקימה הממשלה את הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי: "ועדת טרכטנברג", על שם העומד בראשה, פרופ' מנואל טרכטנברג. בהקמתה, נתבקשה הוועדה להגיש המלצות בתחומים הבאים: הקלת הנטל הכלכלי על אזרחי ישראל, שינוי בתמהיל המסים, הרחבת הנגישות לשירותים חברתיים, הגברת התחרותיות והיעילות במשק והתווית צעדי יישום לתוכנית דיור. בדוח מסכם שפורסם בחודש ספטמבר 2011, הציעה ועדת טרכטנברג לא פחות מ-165 המלצות מקיפות בשלל תחומים, כמו חינוך, דיור, מיסוי, צמצום הריכוזיות במשק, והורדת יוקר המחיה. ממשלת ישראל ה-32 בראשות בנימין נתניהו אימצה את עיקרי הדוח הוועדה וגזרה ממנו (באופן ישיר) 12 החלטות ממשלה. מתוך הדוח של ועדת טרכטנברג, בחרנו הפעם להתמקד בפרק רגיש וחשוב במיוחד: התחרותיות.

אפשר לתהות עד כמה זה באמת רלוונטי לבחון עכשיו החלטות שהתקבלו בסביבה הכלכלית שהתקיימה לפני 12 שנים. אז רק כדי שנבין איפה אנחנו עומדים: ה-OECD (ארגון המדינות המפותחות) מפרסם מדד לרמת המחירים בכל מדינה ביחס לרמה הכללית במדינות החברות בארגון. ב-2011 - בשנה בה "יוקר המחיה" הרעיד את המדינה - רמת המחירים בישראל הייתה גבוהה ב-5% בהשוואה ל-OECD, כלומר די קרוב לממוצע. והיום? ב-2022 רמת המחירים בישראל הייתה גבוהה ב-39% מה-OECD, מה שמציב אותה בצמרת המדינות היקרות. במילים אחרות, הזמן לא ריפא את הפצעים, אלא העמיק אותם.

 מדור מס' 4: 12 החלטות הממשלה בעקבות ועדת טרכטנברג | דצמבר 2011 

שם ההחלטה: פרק התחרותיות ויוקר המחייה בדו"ח טרכטנברג

המטרה במילים "רגילות": קידום התחרותיות וצמצום יוקר המחייה

הסבר: בדצמבר 2011 אישרה הממשלה את פרק התחרותיות ויוקר המחייה בדו"ח טרכטנברג במטרה לקדם את התחרותיות במשק ולצמצם את יוקר המחייה.

גורם אחראי: מגוון משרדי ממשלה

ההישגים: התחרות מחלחלת למשק

ייאמר לזכות הממשלות שרוב הסעיפים שנבחנו אכן יושמו - כולל כאלה שאנחנו מרגישים היטב בכיס. למשל היבוא דרך האינטרנט - שכיום כבר קשה לנו לדמיין את החיים בלעדיו. הוחלט לקבוע שמוצרי יבוא רבים יהיו פטורים מתשלום מכס, כל עוד מחיר העסקה שלהם אינו עולה על 1,200 שקל. בנוסף, יושמו מספר החלטות הנוגעות להפחתת מחירים בשוק המזון ולפתיחתו לתחרות, כאשר בין היתר הופחתו מחיריהם של מוצרי מזון בפיקוח, כמו ביצים וחלב.

 

מעבר לכך, נעשו צעדים לפתיחה לתחרות של שוק הבשר והחלב, והתקבלה "רפורמת הקורנפלקס" שמטרתה להגדיל את היצע המזון המיובא, להגביר את התחרות ולהוריד את מחירי מוצרי המזון המיובאים באריזות יבשות.

פרי נוסף של המחאה הוא הרפורמה בנמלים. ועדת טרכטנברג המליצה לקבוע בצורה ברורה יעד לקיומה של תחרות תוך נמלית אפקטיבית ולפעול להסרת חסמים בתכנון מסופי הנמל העתידיים. בהתאם לכך, ממשלת ישראל אישרה את קידום הקמתם של הנמלים החדשים, בהחלטתה מדצמבר 2011. ביולי 2013 החליטו ראש הממשלה ושר התחבורה על הקמת שני נמלים חדשים באשדוד ובחיפה, במטרה לחולל תחרות ולייעל את הענף. במועד זה יצאו לדרך המכרזים להפעלת שני הנמלים החדשים ושלב ההצעה הטכנית והכספית במכרז להקמת שני הנמלים החדשים: נמל המפרץ ונמל הדרום.

והנה, בספטמבר 2021 נחנך נמל מפרץ חיפה, כך שיאפשר לאניות ענק הנושאות 18 אלף מכולות ויותר לעגון בישראל באופן שיקצר את משך הפריקה והטעינה שלהן. בפברואר 2022, הצטרף גם נמל הדרום למצבת נמלי הים, כאשר לראשונה נפרקה ברציפיו אוניית משא. יחד עם זאת, דוח מבקר המדינה מ-2020 הטיל ספק בדבר השגת החיסכון בעלויות והשיפור ביעילות ענף הנמלים.

ועדת טרכטנברג המליצה גם לטפל באחד מחסמי היבוא המשמעותיים ביותר: תקינה של מוצרים. פעמים רבות אין היתר לשווק בארץ מוצרים שמיוצרים בחו"ל משום שהם לא עומדים בתקן הישראלי - אף על פי שהם עומדים בתקנים בינלאומיים. לכן, הומלץ לקבוע מנגנונים שיסייעו להתגבר על הפער הזה.

זה אומנם לקח זמן, אבל נראה כי הרעיון מצליח לקרום עור וגידים: בשנת 2013 הוקמה במכון התקנים "ועדת אימוץ" שמאפשרת למכון לאמץ תקינה בינלאומית. בנוסף, באוגוסט 2013 מונתה על־ידי קבינט יוקר המחיה "ועדת לנג" - הוועדה להגברת התחרות והסרת החסמים בתחום היבוא. במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2021-2022, אושרה רפורמת אימוץ התקינה הבינלאומית וביטול כל התקינה הייחודית לישראל.

סוף כל סוף הוחלט שמדינת ישראל תצטרף ל"משפחת העמים" ותאשר יבוא על בסיס הצהרה, כמו שמקובל בעולם. על מנת להתמודד עם סיכונים שעלולים להיווצר כתוצאה מהקלה כזאת, נקבע כי הממונה על התקינה יפעיל מערכת פיקוח ממוחשבת לבחינת הצהרות שהוגשו לשם אישור העמידה בדרישות הממונה, באמצעות בדיקה מדגמית של המוצרים המיובאים.

עוד הישג חשוב של החלטות הממשלה הוא חיזוק מנגנוני האכיפה של דיני ההגבלים העסקיים. הורחבה סמכותו של בית הדין להגבלים עסקיים וברשות התחרות הוקמה חטיבה שתעסוק במחקרי תחרות. צעד אחר שננקט במישור הרגולציה הוא אישור חוק יסודות האסדרה בחוק ההסדרים לשנים 2021-2022 שהגדיר את עקרונות האסדרה המיטבית, כמענה לצורך לתת הגדרה ברורה של מטרת הרגולציה כך שתכלול גם אחריות ברורה לרווחת הצרכנים ולתחרות בתחום הרלוונטי.

טרכטנברג: "המהפך של 'המחאה החברתית': הציבור ניצח את קבוצות הלחץ"

דמיינו לעצמכם שכשהמדינה גועשת, כאשר מאות אלפי מפגינים יוצאים אל הרחובות ומכתיבים את סדר היום - פונה אליכם ראש הממשלה, לא פחות, ומבקש מכם לחשוב איך נחלצים מהמשבר. מה תגידו?

"בהתחלה סירבתי", מודה פרופ' מנואל טרכטנברג, כיום ראש המכון למחקרי ביטחון לאומי ומי שב-2011 נקרא להתמודד עם דרישות המחאה החברתית. "רק לאחר שהופעל עליי מכבש לחצים, הסכמתי לעמוד בראשות הוועדה". ואכן, משימה לא פשוטה חיכתה לו. "הוועדה הייתה צריכה לתרגם לצעדי מדיניות מעשיים דרישה מאוד עמומה לצדק חברתי. ראיתי בעבודת הוועדה מעין פענוח כתב חרטומים", הוא אומר.

חוץ מפענוח כתב חרטומים, ועדת טרכטנברג נדרשה גם להפוך את הפירמידה. הוועדה נקטה בגישה פרו-תחרותית שעד אז הייתה חרגיה בנוף הישראלי. מה גרם לשינוי הזה? לפי טרכטנברג, "בדרך כלל, האינטרס של קבוצות הלחץ ינצח את האינטרס של הציבור. במחאה היוצרות התהפכו: הציבור המפוזר התארגן ולשם שינוי דרש מנבחרי הציבור לפעול לטובת האינטרסים שלו. התחרות - שמיטיבה עם הצרכן ופוגעת בהרבה קבוצות לחץ - בפירוש הרוויחה מהשינוי הזה".

ובכל זאת, טרכטנברג חש גם תחושת החמצה. "הנחנו את התשתית המוסדית ואת ארגז הכלים הדרוש לעידוד תחרות במשק, אך לצערי הממשלה לא קידמה מדיניות אגרסיבית יותר כלפי מי שצברו כוח שוק רב מאוד. זה מאבק מתמשך מול ריכוזיות וקבוצות לחץ: מי שיש לו הרבה מה להפסיד (המונופולים) תמיד ישקיע במניעת תחרות יותר מאשר הצרכן הקטן, לכן האחרון נפגע".

אז מה אפשר לעשות? אם שואלים את טרכטנברג, "המפתח הוא מעורבות ציבורית מתמדת והתארגנות של קהלים רחבים. זה היה סוד ההצלחה של המחאה, העוצמה שבהתאגדות של המונים, אשר כך יכולים לתת ביטוי לאינטרס המשותף".

יובל אינהורן

הכשלים: נטל הרגולציה ממשיך להכביד

למרות החיזוק שניתן לרשויות הרגולציה, אחת הבעיות המשמעותיות ביותר שאיתה החלטות הממשלה התקשו להתמודד היא עודף הרגולציה. רוב הסעיפים שלא בוצעו במלואם קשורים לכוחם, מעמדם והשפעתם של הרגולטורים הממשלתיים. מצער לגלות שעדיין לרוב היחידות הרגולטוריות אין מידענים, מומחים לכלים רגולטורים, כלכלנים ומומחים רלוונטיים נוספים. גם עד היום לא נוסדה הכשרה ייעודית לרגולטורים ולקובעי מדיניות חדשים שלא עסקו בכך קודם לכן.

גם ביעד של הפחתת מכסים עד כדי ביטולם, לא הצליחה הממשלה לעמוד במלואו. ב-2012 חתם שר האוצר על צו להפחתת מכסים ומסי קנייה על שורה של מוצרים, אך חלק מן ההפחתות הוקפאו או בוטלו מאז סוף שנת 2012. במרץ 2022 פורסם צו בדבר קביעת מתווה להפחתה הדרגתית ולביטול המכסים על מוצרי חקלאות שונים, אולם זהו צו חלקי בלבד, שכן הוחרגו ממנו מוצרים מסוימים וענפי חקלאות מסוימים. יתרה מזאת, חלק מהצווים הוגדרו כהוראת שעה, מה שהופך אותם לזמניים.

היישום של הגבלת פעילות לוביסטים היה אף הוא חלקי. אומנם הורחבו ההגבלות על פעילות לוביסטים בכנסת וחלק ממסדרי הממשלה גיבשו נהלים פנימיים בעניין, אך שרי המשפטים נמנעו עד כה מקביעת נוהל עבודה ממשלתי בהסדרת הממשקים בין לוביסטים לעובדי ציבור. עניין זה, אם כן, מיושם באופן חלקי ולקוי.

חסמים: אין יעדים, יש קבוצות לחץ

המלצות דוח טרכטנברג בתחום התחרותיות הן מורכבות מאוד ליישום. פתיחת התחרותיות מייצרת חיכוכים בין מקבלי ההחלטות לבין ארגונים יציגים, קבוצות לחץ ובעלי הון. מתחים אלו מובילים לעיכוב ביישום ההמלצות ולעיתים לביטול המהלכים המתוכננים. בנוסף, יש קשיים בהתמודדות עם גופים מפוקחים שעלולים ליצור הטיה בהחלטות הרגולטורים לטובת גופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי.

מכשול נוסף הוא שרוב ההחלטות שעסקנו בהן לא מתוחמות בלוחות זמנים ולכן נוצר קושי לעמוד ביעדים שנקבעו. מעבר לכך, רוב ההחלטות לא היו מפורטות ויסודיות דיין, כך שהן לא נתנו מענה בזיהוי חסמים והסרתם באופן מיידי. ועדת טרכטנברג וההחלטות שבאו בעקבותיה לא הגדירו מדדי תוצאה והצלחה לטווח הארוך, מה שהקשה על הערכת האפקטיביות של הביצועים. כמו כן, לוועדת המעקב לא הייתה סמכות לאכוף את ביצוע הסעיפים או להכריע במחלוקות שהתגלעו, וזה כמובן גרר עיכובים ביישום צעדים רבים.

הכלי לשיפור התחרותיות שמונח על המדף

בעיית המדידה של רפורמות ותהליכים ממשלתיים היא מחלה כרונית ממנה סובלת הרשות המבצעת, ואת הסימפטומים אפשר לראות גם - אבל ממש לא רק בהחלטות הממשלה שאימצו את מסקנות הוועדה. "המרכז להעצמת האזרח" מציע לבחון הטמעת כלי מדיניות של השפעת התחרותיות שפותח במוסדות ה-OECD ופועל בחלק מהמדינות החברות בו, הידוע בשם "הערכת השפעת התחרותיות" (Competition Assessment). שימוש בכלי זה או בכלים אחרים אמור לתת זווית חשובה נוספת על מדידה ואפקטיביות של מדיניות ממשלתית ועל השפעתה על התחרותיות בענפי המשק השונים.

השתלשלות העניינים מאז המחאה החברתית העמידה למבחן את יכולת ההשפעה של הציבור על מדיניות הממשלה, שכן במחוזותינו לא צצות המון הזדמנויות לחזות בהתגבשות הסכמה ציבורית רחבה סביב סוגיה מסוימת. זו גם הייתה שעת המבחן של הפתרון החביב על ממשלות ישראל לדורותיהן: הקמת ועדות ציבוריות.

אומנם במבחנים הללו, יש להודות, ההצלחה הייתה חלקית בלבד, אבל בהחלט יש מקום לאופטימיות. מאז אירועי 2011, נוצרה מגמה של צמצום הריכוזיות והפחתת הנטל הרגולטורי המשפיעים באופן ישיר על יוקר המחיה. כך, רוב המלצות דוח טרכטנברג אשר אומצו ויושמו, שינו סדרי עולם בחלק מענפי המשק, כמו מזון, חסכונות פיננסיים, מלט, צעצועים וטואלטיקה. ולא פחות חשוב, נדמה שהשיח הציבורי בתחומי כלכלה עבר הבשלה משמעותית. כל אלה נותנים תקווה כי הזרעים שנזרעו בקיץ 2011 יצמיחו מגמה שתציב את האזרח הישראלי במרכז סדר היום.