מחסור בעובדים בהייטק? כך הממשלות התמודדו עם זה

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: הגדלת כוח־אדם מיומן בהייטק

עובדי הייטק / צילום: כדיה לוי
עובדי הייטק / צילום: כדיה לוי

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: אופק טייב
עריכה: רן זוסמן, שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

ההייטק הישראלי נמצא על פרשת דרכים. המלחמה באוקראינה, האינפלציה בארץ ובעולם, סביבת הריבית המאתגרת גיוסי הון והסערה סביב השינויים החוקתיים בישראל - הנחיתו מכה אחר מכה על התעשייה החשובה הזאת. לפי מכון המחקר והמדיניות SNPI) Start-Up Nation Policy Institute), סך ההשקעות בחציון הראשון של השנה עומד על כ-3.7 מיליארד דולר - הנתון הנמוך ביותר מאז החציון השני של שנת 2018. זוהי ירידה של כ-31% מהחציון שקדם לו, ושל 68% מהחציון הראשון של 2022. בהנחה וקצב גיוסים זה יימשך, סך ההשקעות בשנת 2023 בהייטק הישראלי יעמוד על כ-7.5 מיליארד דולר, ירידה של כ-55% ביחס לשנת 2022. 

מיליוני משרות ייעלמו לפני סוף העשור: עידן כלכלי חדש כבר כאן | חנן שטיינהרט, פרשנות
קפיצת המדרגה של המתקפלים החדשים מבית סמסונג. התרשמות ראשונית | בדיקה טכנולוגית

אומנם אין חולק על כך שההייטק הישראלי נמצא בהאטה, אבל כן נשמעות דעות שונות לגבי הסיבה לכך: האם מדובר בסך הכל בהשפעה של מגמות עולמיות או שיש גורמים מקומיים שמחריפים את הפגיעה? לפי SNPI, אף ש"קשה להפריד בין השפעות הרפורמה המשפטית לבין השפעות ההאטה הכלכלית הפוקדת את העולם", מהנתונים שלהם עולה כי "השילוב של שתיהן פגע קשות בהייטק הישראלי בחצי השנה האחרונה". בעוד שברבעון הראשון של השנה סך ההשקעות הסתכם בכ-2 מיליארד דולר, סך ההשקעות בסטארט־אפים ישראליים ברבעון השני של השנה עמד על כ-1.7 מיליארד דולר - הנתון הנמוך ביותר מאז הרבעון השני של שנת 2018. זהו הרבעון השישי ברציפות שבו נרשמת ירידה בסך ההשקעות.

מדור מס' 11: החלטה 2292 | ינואר 2017

שם ההחלטה: תוכנית לאומית להגדלת כוח אדם מיומן לתעשיית ההייטק

המטרה במילים "רגילות": הגדלת כוח האדם המיומן בתעשיית ההייטק

הסבר: ההחלטה ביקשה לקדם את כוח האדם המיומן בהייטק באמצעות מהלכים בתחום האקדמיה, מומחים מחו"ל ואוכלוסיות שמיוצגת בחסר בתעשייה.

גורם אחראי: מגוון גורמים

לדוח המלא

אכן, תעשיית ההייטק הישראלית אינה היחידה שסובלת מהמיתון העולמי. אלא שב-SNPI הראו שבניגוד לתעשיית ההייטק הישראלית שממשיכה להראות סימני האטה, גם באירופה וגם בארה"ב כבר עברו משנה של ירידות בהשקעה לעליות ברבעון השני של 2023 של 34% ו-15%, בהתאמה.

הכיוון שאליו מיועדים פני ההייטק יכתיב במידה לא מבוטלת את עתיד הכלכלה הישראלית. בשנת 2021, משקלה של תעשיית ההייטק בייצוא הישראלי עמד על כ-54%, היא העסיקה 10.4% מהשכירים במשק ומשקלה הכללי בתמ"ג (תוצר מקומי גולמי) היה 15.3%. אז כדי לדעת לאן אנחנו הולכים, חשוב שנדע מאין באנו. והדרך הזו, מתברר, עוברת בהחלטת ממשלה 2292.

ההחלטה: טיפול בבעיית ההיצע

החלטה 2292 נולדה ב-2017 אך היא פרי חשיבה מוקדמת יותר כשהממשלה הבחינה בקיפאון בשיעור המועסקים בתעשיית ההייטק. אז גם נפלה ההבנה שתנאי הכרחי להמשך התפתחות ההייטק הוא זמינות של היצע מספק של כוח־אדם איכותי ומיומן. לאור זאת, התבקשה בשנת 2011 המועצה הלאומית לכלכלה, להוביל צוות בין־משרדי אשר יבחן את המחסור בכוח־אדם מיומן במגזר העסקי (בדגש על מגזר ההייטק), ינתח את הסיבות למחסור ויגבש מדיניות לפתרון הבעיה.

הצוות הבין-משרדי שבראשו עמד פרופ' יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה דאז, הגיש את המלצותיו ביולי 2012. הדו"ח אישר שאכן יש מחסור בבוגרי אוניברסיטאות מצטיינים בתחומי הנדסת תוכנה ואלקטרוניקה, כשבין הסיבות לכך צוינו האיכות הלא מיטבית של חלק מבוגרי המכללות והניצול החלקי של הכוח־אדם הקיים.

הצוות ניפק מספר המלצות, בהן הקמת פורום מתכלל אשר יגדיר יעדים ויבצע בחינה תקופתית של המחסור; עידוד "השבת מוחות" מחו"ל; מתן תמריצים לחברות לפעול לשימור עובדים מבוגרים, נשים עם ילדים, בוגרי מכללות ומיעוטים; שיפור תשתיות ההוראה וחיזוק שיתוף פעולה בין האקדמיה לתעשייה; חינוך למצוינות בתיכונים, הרחבת תוכניות להכוונה מקצועית והכשרה אקדמית לחיילים משוחררים.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

המלצות הצוות אומצו על ידי הממשלה ב-2012, אבל זה בהחלט לא היה סוף פסוק. בשנים הבאות הטיפול הממשלתי בסוגיה כלל עוד ועוד החלטות ממשלה ו"הערכות מצב אסטרטגיות" - אבל המחסור בכוח־אדם מיומן בהייטק לא הלך לשום מקום. לכן, ב-2017 הממשלה החליטה לעלות שלב וקיבלה את "התוכנית הלאומית להגדלת כוח־אדם מיומן לתעשיית ההייטק" - היא החלטה 2292 בה אנו עוסקים הפעם.

ההחלטה ביקשה להביא לקידום כוח־האדם המיומן בהייטק ולהגדילו. זאת, באמצעות מהלכים כמו הגדלת מספר הסטודנטים הלומדים במקצועות רלוונטיים באקדמיה, הבאת מומחים זרים מחו"ל, עידוד עלייה, פיתוח תוכניות לשילוב אוכלוסיות בייצוג חסר והוצאת התוכניות הללו אל הפועל.

 

ההישגים: האקדמיה עומדת ביעדים

ההחלטה אכן הצליחה להגשים במידה מסוימת את מטרתה - כך שבוצעו צעדים משמעותיים לקידום מספר העובדים בתעשיית ההייטק. בראש הצעדים הללו, ניצבת ההגדלה המשמעותית של מספר הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה שלומדים מקצועות רלוונטיים להייטק. ההחלטה הגדירה יעד של גידול של 40% במספר הסטודנטים לתואר ראשון במקצועות ההייטק. כדי לעמוד בו, הוועדה לתכנון ותקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (ות"ת) עדכנה את התכנית הרב שנתית לשנים תשע"ז-תשפ"ב וכללה בתוכו גם שינויי תקצוב מתאימים.

נקבעה מערכת תמריצים ליצירת מסלולים ייעודיים למקצועות ההייטק באקדמיה, כך שעל כל גידול במספר הסטודנטים הלומדים בתוכניות המשלבות לימודי מדעי המחשב או בתארים דו-חוגיים, יקבל המוסד תקצוב נוסף. ועוד בתחום ההשכלה הגבוהה, הות"ת בנתה תוכנית להגדלת מספר הסטודנטים והחוקרים הבינלאומיים הזרים בתחומי ההייטק והמשרד לשוויון חברתי, בשיתוף הות"ת, העניקו תמיכות תקציביות להפקת פלטפורמות למידה דיגיטליות. זוכרים את היעד שמדבר על גידול של 40% בסטודנטים לתואר ראשון בתחומי ההייטק? בזכות כל התוכניות הללו, היעד הזה הושג.

גם התחום של שילוב אוכלוסיות שונות רשם הצלחה - ויושמו תוכניות לשילוב בתעשיית ההייטק קבוצות כמו נשים, בני מיעוטים, חרדים וחרדיות. חלק נוסף שיושם נוגע לצעדים בעניין הבאת מומחים מחו"ל: קודמו תכניות ממשלתיות להבאת עובדים מומחים מחו"ל לתעשיית ההייטק, כמו גם תוכניות להבאת צעירים יהודים בעלי פוטנציאל השתלבות בהייטק. התוכניות הללו תוקצבו ופעלו כפי שנקבע בהחלטה.

ד"ר אורי כץ: "צריך להפסיק לחשוב על ההייטק כעל ה'קטר' של המשק"

ראינו שממשלות ישראל לדורותיהן היו מוכנות להשקיע משאבים רבים כדי לתמוך בתעשיית ההייטק.

ההסבר הוא לכאורה פשוט: ההייטק הוא ה"קטר" של המשק הישראלי - ואם כלכלת ישראל רוצה לצמוח, היא צריכה שהקטר יוביל את שאר הקרונות שמשתרכים מאחור.

אבל יש מי שמתנגד בתוקף לתפיסה הזאת. "דימוי ה'קטר' הוא ממש מזיק - והגיע הזמן להיפטר ממנו", טוען הכלכלן ד"ר אורי כץ. "הדימוי הזה יוצר את הרושם שתמיכה ממשלתית בהייטק, למשל על ידי סבסוד, עשויה לתרום למגזרים אחרים באוכלוסייה. אך זו מחשבה שגויה. אכן, 'מתעשרי ההייטק' יכולים אומנם לצרוך יותר ובכך להרים תרומה כלשהי לצמיחה בסקטורים מסוימים. אבל ההייטקיסטים הם רק חלק קטן מכלל הצרכנים - ולכן ההשפעה שלהם על כלל המשק קטנה הרבה יותר ממה שנוטים לחשוב.

"ההייטק יכול 'למשוך' אחריו כמה ספקים ונותני שירותים, אבל ההשפעה שלו על מגוון רחב של סקטורים אחרים - מפיננסים ועד יצרני רהיטים - היא קלושה הרבה יותר. כמו כן, סקטור ההייטק בהחלט יכול לצמוח בזמן ששאר המשק יהיה במשבר, ולהגדיל את אי השוויון - משהו שלא יכול לקרות לקרונות רכבת".

כץ מוסיף ש"הסקטור המוביל בכלכלה הוא לא קטר, כי הכלכלה יכולה להסתדר גם בלעדיו. כשתעשיית המכוניות האמריקנית הפסידה בתחרות ליפנים ודטרויט - 'עיר הרכב' - ננטשה, הכלכלה האמריקנית המשיכה לצמוח בזכות תעשיות אחרות, כמו פיננסים וטכנולוגיה".

זה מוביל את כץ לעוד נקודה חשובה. "מטאפורת הקטר לא מאפשרת לנו לראות שהמשק הישראלי סובל מבעיה חמורה מאוד. כשחושבים על רכבת, אז ברור שיש רק קטר אחד. אבל עבור משק כלכלי, זה ממש גרוע כשיש רק סקטור אחד מוביל. היסטוריה ארוכת שנים לימדה אותנו ששום סקטור לא נשאר מצליח לנצח - וגם וההייטק הישראלי ידעך יום אחד".

לכן, כץ מסיק ש"הגיע הזמן לדאוג שיהיו לנו עוד סקטורים מוצלחים. כיום המשק הישראלי הוא דואלי: בהייטק יש משכורות גבוהות מאוד, אבל בכל מקום אחר המשכורות נמוכות הרבה יותר. במדינות אחרות יש פיזור רחב יותר של התעשיות המצליחות, כמו תשתיות, בנקים או כל תחום אחר. מדינות מוצלחות ממשיכות לשגשג כי יש להן הרבה סקטורים מוצלחים, ולא כי הן נסמכות רק על סקטור מוצלח אחד".

יובל אינהורן

הכשלים: הצבא נשאר מאחור

לא צריך לצטט "דיווחים ממקורות זרים" כדי לדעת שבצה"ל קיימת עתודה יוצאת דופן של כוח־אדם מיומן ביותר בתחומי ההייטק. לכן, הסעיף שמטרתו למנף את השירות הצבאי בצה"ל לטובת הגדלת כוח־האדם המיומן לתעשיית ההייטק, היה נראה אך מתבקש.

בהתאם, הוטלה על מנכ"ל משרד הביטחון (בשיתוף הגורמים הרלוונטיים) האחריות לגבש תוכנית בעניין שתתייחס לנושאים הבאים: הגדלת מספר המוכשרים בתחומי פיתוח תוכנה, עם דגש על הכשרות עילית; חשיפת חיילים לקראת סיום שירותם לאפשרויות מקצועיות בתעשיית ההייטק; השלמת תכנים רלוונטיים לטובת קבלה ללימודים אקדמיים במקצועות רלוונטיים להייטק; ניצול יעיל של מערך המיון, ההכשרה וההשמה של מערכת הביטחון גם לצרכים אזרחיים; בחינת אפשרויות של מתן דחיית שירות לצורך השכלה אקדמית במקצועות ההייטק.

אך למרות הטבעיות של המהלך, מפתיע לגלות שהוא כלל לא יושם. בפברואר 2018 נערך הדיון האחרון בנושא גיבוש תוכנית למינוף השירות הצבאי בצה"ל לטובת הגדלת כוח־האדם המיומן לתעשיית ההייטק. עד היום, למעלה מחמש שנים מאז אותו דיון, משרד הביטחון עדיין לא גיבש את התוכניות האופרטיביות הנדרשות. גם אותן הצעות שהועלו אי שם בתחילת 2018 לא קודמו על ידי משרד הביטחון והמועצה הלאומית לכלכלה.

חסמים: איפה משרד החינוך?

קשה לראות איך אפשר לקדם את התעסוקה הישראלית בהייטק בלי להידרש לתחום החינוך. ובכן, זה בדיוק מה שההחלטה הזאת עשתה. למרות המעמד הקריטי של מערכת החינוך היסודית והעל יסודית ושל משרד החינוך עצמו בהכשרת כוח־האדם לשוק התעסוקה, כל אלה לא זכו להתייחסות הולמת במסגרת ההחלטה. משרד החינוך פשוט נעדר מלב ההחלטה ולא הוטלו עליו משימות כלשהן.

בנוסף, כדי לקבל החלטות מבוססות, נדרש שיהיה בנמצא מסד נתונים ראוי. ואולם, מתברר שקשה מאוד לחלץ נתונים ומידע שקשורים לשוק התעסוקה, כמו מספר העובדים במשלח יד טכנולוגי בענפי תעשייה מסורתיים, ביניהם חקלאות, מסחר מקומי, טקסטיל, תחבורה ותקשורת. גם אין נתונים על העובדים במקצועות הנלווים לענף היי טק - מנהלי מוצר, מאפייני ממשק משתמש וחווית משתמש (UI ו-UX) ומנהלי פיתוח חדשנות טכנולוגית. כדי לקבל עדויות אמינות למגמות ולביקושים העכשוויים והעתידיים, יש להגדיר את המשרות ולסווג אותן בהתאם. לזכות הממשלה ייאמר שנדמה שהיא הפיקה את הלקחים בסוגיה זו - וביולי 2022 הוגשו לממשלה המלצות על ביצוע מדידה חדשנית בתחומים אלה.

לעתיד: מדיניות בבישול ארוך

העיסוק המדינתי בהייטק לא הסתיים כאן. בימים אלה ממש אושר בכנסת "חוק האנג'לים" שמעניק הטבות מס למשקיעים בחברות הייטק ישראליות ולחברות שרוכשות או מתמזגות עם חברות אחרות. וגם הממשלה הקודמת נדרשה לנושא כשקבעה בקווי היסוד שלה את הגדלת שיעור המועסקים בהייטק ל-15% מכוח העבודה במשק. לשם כך הוקמה "הוועדה הלאומית להגדלת ההון האנושי להייטק" שהמליצה לשנות את מדידת המועסקים בענף הייטק באמצעות הבחנה בין משרות (מקצועות ליבתיים לצד "מקצועות הצמיחה" באשכולות מוצר, עסקים ומטה); הגדרת יעדים כמותיים לגבי ההון אנושי בכל שלבי הפיתוח וקידום שילוב של האוכלוסיות המיוצגות בתעשייה בחסר.

אם נדמה לכם שהעקרונות הללו דומים לאלה שעמדו מאחורי ההחלטה מ-2017, אתם לא לבד. אבל ודאי תתאכזבו לגלות שלא רק העקרונות משותפים לשתי ההחלטות, אלא גם הליקויים: גם בדו"ח ההמלצות האחרון, משרד החינוך לא תופס מקום דומיננטי מספיק, אלא מהווה גורם מייעץ בלבד לתיאום מדיניות בתכניות לימוד בלתי-פורמאליות.

אבל בהקשר הרחב, החלטה 2292 נושאת מאפיינים חיוביים. מעבר לשיעור היישום הגבוה, תהליך ההבשלה הארוך שלה, שכלל כרוניקה משופעת בוועדות ובדו"חות, מעיד על התקדמות בתחום הפיתוח האסטרטגי ארוך הטווח בישראל ועל מתן תשומת לב ראויה למגמות חשובות ומהותיות לכלכלה ולחברה בישראל.

פתגם ידוע גורס שההבדל בין חכם לפיקח הוא שחכם יודע לצאת מבעיות שפיקח לא היה נכנס אליהן. במובן זה, החלטה 2292 היא "פקחית": ההחלטה מציגה ניסיון להתוות מדיניות ארוכת טווח, בשונה מהחלטות רבות שמתקבלות במתכונת של טיפול חפוז ונמהר בגלל צורך להתמודד עם בעיות דחופות. היכולת לצפות פני עתיד ולפעול בהתאם, מאפשרת לנקוט במדיניות ובכלים הנכונים לפתרון בעיות בטרם יהפכו לעניין דחוף שדורש טיפול מיידי.