הרפורמה במשק החשמל: אחרי ציפייה ארוכה, התחרות החלה

מדור "המוניטור" של גלובס והמרכז להעצמת האזרח עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • והפעם: הרפורמה במשק החשמל

הרפורמה במשק החשמל: התחרות מתחילה / צילום: Shutterstock
הרפורמה במשק החשמל: התחרות מתחילה / צילום: Shutterstock

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: טל וינוגרדוב
עריכה: שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

הפסקות החשמל לפני כשבועיים באו בתזמון גרוע במיוחד: השילוב של מזג האוויר השרבי והאביך ושל סמיכות הזמנים לכניסת השבת, הביאו כ-300 אלף משקי בית בכל רחבי הארץ למצב של חוסר אונים. כפי שהוסבר בתקשורת, אי אפשר להאשים בניתוקי החשמל רק את צריכת היתר של המשתמשים באותו יום. התקלה נבעה גם מתקשורת משובשת בין שני גופים: חברת החשמל ונגה. חברת החשמל בוודאי מוכרת לכולנו, אבל מי זאת נגה? מתי ואיך היא פרצה לחיינו?

לדוח המלא לחצו כאן

נתחיל בסקירה היסטורית קצרה של התפתחות משק החשמל בישראל. שנים ספורות לאחר הקמת המדינה נחקק חוק החשמל, שיצק את הבסיס למשק החשמל הישראלי וקבע אותו כמשק לאומי בשליטה מוחלטת של המדינה. החל מסוף שנות ה-80, בסיוען של ועדות שונות, החלו לחשוב מחדש על המבנה הקיים של משק החשמל - ואפילו עלתה האפשרות לבחון הפרטה חלקית.

מדור מס' 8: החלטה 3859 | יוני 2018

שם ההחלטה: רפורמה במשק החשמל ושינוי מבני בחברת החשמל

המטרה במילים "רגילות": ייעול משק החשמל ופתיחתו לתחרות ולחדשנות

הסבר: הרפורמה נועדה לבטל את המונופול של חברת החשמל במקטעים מסוימים ופתיחת השוק לחדשנות, תוך חיזוק איתנותה של חברת החשמל כמונופול טבעי במקטעים אחרים.

גורם אחראי: משרד האנרגיה

תהליכי הליברליזציה של שנות ה-90 לא פסחו על משק החשמל שלפתע היה מושא לשאיפות הפרטה והכנסת תחרותיות לשוק. הרעיונות החלו להתממש ב-1996, אז נחקק חוק משק החשמל שהקים את רשות החשמל והסדיר את פעילות השוק בהתאם לעקרונות של "כלכלת שוק", כמו הכנסת גורמי ייצור פרטיים, יצירת תחרות, התייעלות ומזעור עלויות. שלוש שנים מאוחר יותר, קיבלה הממשלה החלטה ליישום שינוי מבני במשק החשמל. זו הולידה ועדה בראשות מנכ"ל משרד האוצר אוהד מראני - שב-2003 הגישה את המלצותיה לאופן ביצוע השינוי המבני. על בסיס המלצות הוועדה, התקבלו החלטות ממשלה נוספות בנושא.

ב-2007 התנהל משא ומתן בין חברת החשמל והמדינה בנוגע ליישום הרפורמה והשינוי המבני. המגעים נכשלו והובילו למספר צעדים חד צדדיים שבוצעו על ידי חברת החשמל, בהם שינויים פנימיים בחברה. ב-2013 מונה צוות היגוי ממשלתי בראשות מנהל רשות החברות שפרסם לציבור טיוטת המלצות לרפורמה במשק החשמל. אף שהצוות הצליח להגיע לרמת בשלות גבוהה, מקבלי ההחלטות לא נתנו רוח גבית למהלך - ולכן גם הוא לא צלח. בשנים הבאות נעשו ניסיונות נוספים להגיע להסכמות שיאפשרו את קידום הרפורמה, אך אלה לא הגיעו להבשלה משלל סיבות.

בסופו של דבר, לאחר מאבקים רבים, עלה בידי הממשלה להתניע את הרפורמה במשק החשמל. ביוני 2018 התקבלה החלטת ממשלה 3859 שכותרתה: "הרפורמה במשק החשמל ושינוי מבני בחברת החשמל" - וחודש לאחר מכן עקרונותיה עוגנו בחקיקה. הרפורמה יצאה לדרך.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

ההחלטה: לשבור את המונופול

כדי להבין מה בעצם ביקשה לעשות הרפורמה, צריך לקחת לרגע צעד אחד אחורה ולראות איך בנויה מערכת החשמל בישראל. המערכת שלנו מורכבת מארבעה מקטעים עיקריים: ייצור; הולכה (הולכת החשמל מאתרי הייצור באמצעות קווי הולכה אל תחנות משנה); חלוקה (העברת החשמל מתחנות משנה אל הצרכנים); אספקה (מכירת חשמל ללקוחות קצה). בשנים האחרונות, ההתפתחות הטכנולוגית מכניסה למערכת שלב נוסף: אגירה.

בעבר, חברת החשמל שלטה בכל אחד מהמקטעים. אלא שהשליטה הזו הייתה מוצדקת רק באופן חלקי. אומנם יש היגיון בלרכז את השליטה במקטעי ההולכה והחלוקה בידי חברת החשמל המתפקדת במקטעים אלה כמונופול טבעי (מצב שבו היעילות המרבית מושגת כאשר התוצרים מיוצרים בידי יצרן אחד בלבד), אולם קשה יותר לתת הצדקה כלכלית לשליטתה של חברת החשמל במקטעי הייצור והאספקה.

וזו בדיוק הייתה מטרת ההחלטה: ביטול המונופול של חברת החשמל במקטעי הייצור והאספקה ופתיחת השוק לתחרות ולחדשנות, תוך חיזוק איתנותה של חברת החשמל כמונופול טבעי במקטעי ההולכה וחלק ממקטע החלוקה.

במקטע ייצור החשמל, על מנת לבטל את המונופול הקיים של חברת החשמל, נקבע שעד יוני 2023, חברת החשמל תמכור חמש תחנות כוח (אלון תבור, רמת חובב, אשכול, רידינג, וחגית מזרח) ותעביר לידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) חלק מהשטח בתחנת רוטנברג (שהיה מיועד להקמת תחנה פחמית) לצורך מכירתו. כדי להתייעל אנרגטית ולהעביר את משק החשמל לייצור חשמל ירוק, הוחלט שהיחידות הפחמיות באתר תחנות הכוח 'אורות רבין', יוחלפו בשתי תחנות גז בטכנולוגיה מתקדמת.

במקטעי ההולכה והחלוקה, בהם חברת החשמל מתפקדת מתפקדת כמונופול טבעי, החברה תמשיך להקים, לתחזק ולתפעל את רשת ההולכה ומתקני החלוקה, כמו גם להשקיע ולפתח את רשת ההולכה על מנת לשפר את איכות אספקת החשמל בישראל.

במקטע האספקה, הקצה האחרון בשרשרת אספקת החשמל, הרפורמה תאפשר פתיחה מלאה של המקטע לתחרות, הן ללקוחות עסקיים והן ללקוחות ביתיים, במטרה לשפר את איכות האספקה ואת המחירים.

בנוסף לאלה הוחלט להוציא מחברת החשמל את פעילות יחידת ניהול המערכת ויחידות נוספות, ולהעבירן לחברה ממשלתית נפרדת. כך נולדה נגה - חברת ניהול המערכת. כמו כן, הוחלט על ביצוע שינויים במצבת כוח האדם של חברת החשמל כך שזו תצטמצם בכ-25%.

 

ההישגים: התחרות מתחילה להופיע

מבט על תמונת המצב של יישום ההחלטה מצביע על יישום גבוה מאוד: 71% מתוך 28 סעיפים יושמו במלואם. נתון זה מרשים במיוחד לנוכח המורכבות של הרפורמה שלעיתים מגלמת בתוכה גם מאבקי כוח משמעותיים.

כאמור, במקטע הייצור נקבע שעל חברת החשמל למכור שישה אתרי ייצור. מתוכם נמכרו שלושה, תחנה רביעית נמצאת בסופו של ההליך המכרזי, ושתי תחנות נמצאות במבוי סתום. אבל אל לנו להיקלע למצב שבו מרוב עצים אנחנו לא רואים את היער. במבט כולל, המצב הנוכחי במקטע הייצור המצב מתרחק מאוד מתמונת המונופול המוכרת, כך שכמחצית מהחשמל מיוצר כיום על ידי יצרנים פרטיים, בעוד שנתחה של חברת החשמל ירד לכ-50% בלבד.

במקטע האספקה, קבעה ההחלטה כי יש לפתוח את המקטע לתחרות באופן הדרגתי - שבסופו חברת החשמל לא תהיה רשאית לפעול כגורם תחרותי במקטעים של מתח עליון, ובמתח נמוך החברה תוכל להתחרות רק אם נתח השוק שלה ירד ב-60% במקטע. לאחר פיילוט בן שנתיים שהסתיים בינואר 2023, חברת החשמל מאפשרת לבתים פרטיים בעלי מונה חכם להתחבר לספקי חשמל ביתיים.

זה שינוי עם פוטנציאל משמעותי. כבר היום אזרחים יכולים להתחבר לרשת החשמל דרך חברות פרטיות כמו פזגז, אלקטרה, סלקום ועוד. אף שעדיין ישנו קושי בהזמנת מונה חכם שנדרש להיות דיגיטלי ולא אנלוגי (שכיום נמשכת זמן רב), מדובר בשינוי משמעותי שעשוי להביא לתחרות בשוק ולאפשר לאזרחים "להתנתק" מחברת החשמל ועבור לחברות פרטיות שיוכלו להציע חבילות משתלמות יותר. משמעות ההצלחה של המהלך היא חיסכון של מאות שקלים בחודש למשק בית.

הכשלים: מה עושים עם רידינג?

אחד הכשלים הבולטים הוא תחנת הכוח ברידינג. תחנת רידינג היא תחנת ייצור ישנה שהנצילות האנרגטית שלה נמוכה. לכן, התחנה הייתה אמורה להימכר עד יוני 2021. אלא שאז, בעקבות החשש מפני פגיעה באמינות אספקת החשמל לגוש דן, הממשלה החליטה להמשיך את הפעלתה באופן זמני. בדצמבר 2021 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה אישרה את המשך הפעלתה עד ינואר 2026 - ובנוסף הורתה על הכנת תוכנית מתאר ארצית שתאפשר את המשך הפעלת התחנה מעבר לכך, עד שנת 2030, עם אפשרות להארכה בשנתיים נוספות. אך אחרי כל המאמצים הללו להמשיך את פעילותה של תחנת רידינג, באוקטובר האחרון הודיעה חברת החשמל כי היא משביתה את ייצור החשמל בתחנת הכוח עד 2026, בגלל הצורך בפינוי אסבסט מהמתקן.

סוגיית רידינג אף מצאה את דרכה אל דפי דו"ח מבקר המדינה מנובמבר האחרון. המבקר מציין את כישלון המכירה של התחנה בתור גורם שפוגע הן בייצור האנרגטי לישראל והן בהכנסה הצפויה מהרפורמה. בדו"ח מצוין כי דבר זה מעוות את האומדנים המשקללים את העלות והתועלת מהרפורמה - מה שכמובן מקשה על הבקרה והמעקב על יישום המדיניות האנרגטית בישראל.

חסמים: היעדר מטרות ברורות

הרפורמה הציפה בעיות נוספות שפגעו ביכולת להוציאה אל הפועל. אחת מהן היא היעדר מטרות ברורות. רבים מהסעיפים עוסקים בהתנהלות הפנימית של הגופים הממשלתיים, אולם חלקם נכתבו באופן כללי כך שיש קושי במעקב אחריהם ולגופים הרלוונטיים יש חופש פעולה מסוים במימושם. זה מוביל גם לחוסר שקיפות, שכן לרוב על ביצוע של סעיפים אלה אין מנגנון דיווח לציבור.

עוד חסם משמעותי הוא השלכות משבר הקורונה. הפגיעה של גורם זה צפויה להביא לעיכובים נוספים הצפויים במימוש ההחלטה. גם חברת החשמל התייחסה לכך בדו"חותיה הכספיים - והזהירה שהמשבר עלול להביא לדחייה ביישום הרפורמה. וכמובן, גורם מעכב שחוזר שוב ושוב במדור זה הוא חוסר היציבות הפוליטית. ניתן להניח כי המשברים הפוליטיים, תחלופת לא פחות מארבע ממשלות ומשך הזמן הארוך ללא העברת תקציב מדינה - לא הועילו ליישום אופטימלי.

לעתיד: התחרות שעוד חסרה

כן, אפשר ללמוד הרבה גם מהצלחות. למשל, על חשיבות מנגנון דיווח ובקרה: צוות המעקב אחרי היישום, בראשות המנכ"לים של משרדי האנרגיה והאוצר, סיפק משוב חיוני להתקדמות הרפורמה בהתאם לאבני הדרך שהותוו בה ורתם גורמים שונים לפעולה משותפת. בכלל, לשיתוף הפעולה בין הגורמים המעורבים (שבא לידי ביטוי גם בכינוס שוטף של צוותי עבודה ומעקב) הייתה השפעה חיובית מובהקת על היכולת להוציא מהלכים מן הכוח אל הפועל. אולי זה לא מפתיע, אבל גם ביסוס מדיניות על עבודת מטה מעמיקה ורצינית עשוי לתרום ליישום גבוה של רפורמה. לשמחתנו, הדבר אכן נעשה כאן - והתוצאות בהתאם.

עם הפנים קדימה: האם משק החשמל יצליח לעמוד בביקושים?

אחרי שראינו את ההצלחות של הרפורמה, אנחנו חייבים להסתכל אל עבר העתיד ולשאול: מה צופן לנו משק החשמל של המחר?

מי שביקשה לענות על השאלה הזאת היא נגה, חברת ניהול מערכת החשמל. נגה העריכה איזה כוח ייצור יידרש עד 2035, כתלות בייצור מאנרגיות מתחדשות. בתרחיש השמרני שבו הייצור מאנרגיות מתחדשות יגיע ל-18% ב-2030 (השנה הוא הגיע ל-10%), יהיה צורך להקים שלוש תחנות כוח חדשות עד אז וחמש תחנות כוח נוספות עד 2035. כל זאת בהינתן יכולת אגירת חשמל מאנרגיות מתחדשות ששקול להספק של שלוש תחנות כוח נוספות.

בתרחיש האופטימי, בו מדינת ישראל תעמוד ביעד של 30% אנרגיות מתחדשות עד 2030, לא נצטרך להקים תחנות כוח עד 2030 - אולם נידרש להקים שש תחנות בין השנים 2031-2035.

מהתרחישים הללו עולה שמדינת ישראל תידרש להקמת 6-8 תחנות כוח חדשות עד 2035. ואולם, כרגע יש בתכנון רק הקמה או הרחבה של חמש תחנות כוח נוספות: הקמת תחנות כוח קסם ושורק והרחבות דוראד, דליה ואשכול. יחד עם זאת, צריך לציין שרשות החשמל איפשרה בהחלטותיה להגדיל את ההספק של תחנות הכוח אשכול ושורק מעבר להספק שנלקח בחשבון בחישובי נגה (850-900 לעומת 670 מגה-ואט).

אך לדברי שאול גולדשטיין, מנכ"ל נגה, יש גורם נוסף שמחריף את הבעיה. "כדי שהגדלת הייצור תהיה אפקטיבית, יש לעשות פעולות משלימות במקטע החלוקה - כלומר, להקים עוד קווי מתח. בלי קווי מתח מתאימים, החשמל שייוצר במקומות מסוימים לא יוכל להגיע למספיק צרכנים. מעבר לזה, ככל שיהיו יותר קווים, ניתן יהיה להגדיל את רמת הייצור מאנרגיות מתחדשות".

אז מה הבעיה? "נכון להיום", אומר גולדשטיין, "פריסת קווי מתח היא נושא סבוך מאוד שפעמים רבות מעוכב על ידי שלל גורמים, כמו התנגדות תושבים להקמת קווי מתח בשטחם, הליכים משפטיים וסחבת בירוקרטית. כל זה מביא אותנו למצב שבו הקמת קווים יכולה להימשך אפילו 10 ו-15 שנים. לכן, אף שהעשור הבא נראה רחוק, הקשיים פוגשים אותנו כבר עכשיו - מה שדורש מאיתנו לטפל בהם בהקדם".

נקווה, אם כן, שאותה רוח שדחפה את קידומה המוצלח של הרפורמה, תלווה אותנו גם בהתמודדות עם האתגרים האלה.

יובל אינהורן

אבל ביחד עם השבחים, חייבים לזכור שאף שהרפורמה במשק החשמל הייתה כה נדרשת והכרחית, היא הגיעה הגיעה באיחור לא אופנתי של שני עשורים. בעוד שבאיחוד האירופי מדינות חויבו לפתוח לתחרות את מקטע הייצור כבר בשנת 1996, ישראל, ביחד עם צרפת, הן המדינות היחידות ב-OECD שבהן ייצור החשמל עדיין לא תחרותי דיו. בניגוד למדינות רבות שבהן תהליכי ההפרטה נעשו לאחר הסדרה מבנית של השוק, בישראל הדבר התרחש בסדר הפוך - ומבנה השוק עדיין לא מאפשר תחרות בשלל המקטעים. זה תוקע מגלות בגלגלים בדרכו של משק החשמל בישראל להיות תחרותי ויעיל.

הדיון על משק החשמל רחוק מלהיות רק תיאורטי. חיבורו למציאות הורגש היטב גם בהפסקות החשמל וגם בשיח סביב סוגיית "החשמל הכשר" (אגירת חשמל לשבת). חשוב שנדע להפיק את הלקחים המצטברים מההיסטוריה של משק החשמל שלנו.