התחדשות עירונית: אחרי עשור של תכנונים, הגיע זמן המעשים

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: עידוד הליכי התחדשות עירונית

בניין ישן ברמת גן נהרס במסגרת פינוי-בינוי / צילום: טלי בוגדנובסקי
בניין ישן ברמת גן נהרס במסגרת פינוי-בינוי / צילום: טלי בוגדנובסקי

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: תמר גולנברג
עריכה: שהם וקסלר

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח.

אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

"(משבר הדיור) הוא המחדל הממשלתי החמור ביותר בתחום הכלכלי-חברתי שידעה מדינת ישראל מאז ההיפר-אינפלציה של שנות השמונים. זה המקביל ל'מחדל מלחמת יום הכיפורים' בתחום הכלכלי, והנזקים שלו ילוו אותנו עוד זמן רב". במילים נוקבות אלה תיאר הכלכלן פרופ' מנואל טרכטנברג את אחת הסוגיות הבוערות ביותר בהוויה ישראלית: מצוקת הדיור.

הרכבת הקלה של תל אביב יוצאת לדרך, מה יקרה למחירי הדירות?
עד כה הכלכלה בעיקר שילמה מחיר על הרכבת הקלה. עכשיו היא צפויה להרוויח מיליארדים

אלא שפרופ' טרכטנברג כתב את הדברים כבר ב-2017. מאז מחירי הדירות המשיכו להאמיר - ובאוקטובר האחרון מדד מחירי הדירות רשם עלייה שנתית של 20%. נכון, בחודשים האחרונים נרשמו ירידות חודשיות במדד ובמאי העלייה השנתית עמדה על כ-7% "בלבד", אבל ברור לכולנו שיש כאן בעיה ממשית שאי אפשר להתעלם ממנה. 

לדוח המלא בנושא - לחצו כאן

אחד מכלי המדיניות שנועדו להתמודד עם משבר הדיור הוא התחדשות עירונית. "התחדשות עירונית" היא תהליך מחולל צמיחה והתפתחות, שמטרתו להחיות את הרקמה העירונית הוותיקה לצד החדשה. ההתחדשות העירונית מתבצעת בתוך אזורים בנויים, המשמשים בעיקר למגורים, לתעסוקה ולמסחר. כלומר מדובר בעיקר בשיפור שכונות קיימות בערים ושיפוצן, לעיתים תוך מחיקת הבניינים הישנים לחלוטין. 

יתרון גדול של ההתחדשות העירונית הוא ההיבט הכלכלי. כשהאלטרנטיבה של המדינה היא להגדיל את היצע הדיור באמצעות בניית שכונות חדשות שדורשת מימון של תשתיות חינוך, בריאות, חשמל, ביוב ותקשורת - ההתחדשות העירונית מאפשרת למדינה למצוא פתרונות דיור שידרשו ממנה רק להרחיב או לשפץ תשתיות קיימות במקום לבנות אותן מהתחלה. לכן, הפרויקטים של התחדשות עירונית יכולים לחסוך כסף רב לקופת המדינה.

מדור מס' 12: החלטה 203 | אוגוסט 2021

שם ההחלטה: עידוד הליכי התחדשות עירוניתה

מטרה במילים "רגילות": לקדם פרויקטים של התחדשות עירונית ברשויות המקומיות

הסבר: ההחלטה ביקשה לעודד מיזמי התחדשות עירונית באמצעות מתן סיוע כלכלי לרשויות מקומיות ותמריצים לגורמים המעורבים השונים

גורם אחראי: הרשות להתחדשות עירונית, מנהל התכנון, רשות מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון, מטה התכנון הלאומי

חוץ מההיבט הכלכלי, להתחדשות העירונית יש כדאיות אקולוגית בולטת. בשדרוג שכונות קיימות נשמרות ריאות ירוקות ונשמרים חייהם של בעלי החיים והצמחים באזורי הטבע של המדינה. מלבד זאת, שימוש בתשתיות חדשות וחסכוניות יכולות להפחית את זיהום האוויר בישראל. בנוסף, בתכנון של המרחב העירוני המחודש ניתן לאפשר מקום רב יותר לפארקים, מגרשים ועצים. צמחייה יכולה להפחית טמפרטורת בין 10 ל-25 מעלות. זה אמצעי חשוב בהתמודדות עם עולם הולך ומתחמם.

אם כן, אין פלא שכבר לפני עשור הפכה ההתחדשות העירונית למרכיב חשוב במאבק של ממשלות ישראל במשבר הדיור. ב-2013, ממשלת ישראל קיבלה את החלטה 376 שעניינה ייעול התחדשות עירונית ועידוד רשויות מקומיות להאיץ תהליכים כאלו בתחומן, תוך העצמת הדיירים העומדים במרכז תהליכים אלו. ארבע שנים עברו, וב-2017 הבינה הממשלה שכדי לעמוד בביקושים במהלך השנים הבאות, עליה לאשר 2.6 מיליון יחידות דיור עד 2040. בהחלטה זו, מספר 2457, נקבע כי יש לווסת את יחידות הדיור החדשות - ולבנותן בעיקר בערים כמו תל אביב, חיפה, ירושלים ובאר שבע. להשלמת התמונה, הוחלט להגביר את קצב ההתחדשות העירונית בכל רחבי הארץ.

מנכ"ל הרשות להתחדשות עירונית: "פועלים להגיע לעוד אוכלוסיות"

החלטה 203 שינתה באופן מובהק את נתוני ההתחדשות העירונית: בשנת 2022, אושרו כמעט 40 אלף יחידות דיור חדשות במסגרת פינוי–בינוי, זינוק של יותר מ–40% ביחס לשיא השנתי הקודם מ–2019.

ב-2022 אושרו 58 מתחמי פינוי-בינוי חדשים, עלייה דרמטית מהשיא של 42 מתחמים מ-2021.

"הצורך בהתחדשות עירונית מתעורר במדינות בשלב בו הבנייה מתיישנת באופן מהותי", אומר עו"ד אלעזר במברגר, מנכ"ל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. "היות שישראל היא מדינה צעירה, הצורך אצלנו בהתחדשות עירונית הוא חדש יחסית. ענף הפינוי-בינוי החל לפעול בישראל באופן אמיתי רק בעשור האחרון. הרשות הממשלתית עצמה הוקמה בחקיקה משנת 2016, והחל משלב זה החלה מעורבות ממשלתית משמעותית בהסדרת השוק ובפיתוחו, כאשר החלטה 203 משקפת חלק מהמהלכים שננקטו".

ומה עם החברות החרדית והערבית? "חשוב להדגיש שמבחינתנו נעשה הכול כדי שהאוכלוסיות הללו לא ישארו מאחור, מחוץ לעולם ההתחדשות העירונית. אנחנו בעיצומה של עבודת מטה נרחבת ויסודית שמטרתה לתת לנו תמונה מקיפה ומיפוי של החסמים הייחודיים לחברות האלה", מציין במברגר. "לדוגמה, בחברה החרדית מסיבות הלכתיות-קהילתיות, קשה ליצור מצב שבו דיירים יחליטו להגיש תביעה נגד שכנים שלהם שמסרבים לפרויקט פינוי-בינוי. בחברה הערבית יש קשיים מסוג אחר, בין היתר נושא הבעלות המשפחתית על הקרקעות, ואופן רישומן".

לצד הרצון להגביר את ההשתלבות בהליכים האלה, במברגר מזכיר ש"ההתחדשות העירונית אינה רלוונטית בחלק מהמקרים. כך למשל יש ערים חרדיות, כמו אלעד וביתר עילית, שהן ערים צעירות. לכן, הנושא של התחדשות עירונית בכלל לא רלוונטי לגביהן. גם בחברה הערבית, ביישובים בעלי אופי כפרי מובהק, מובן שלא נייצר בנייה עירונית, ונעדיף לכוון את מאמצי ההתחדשות לערים ערביות, כדוגמת נצרת, כפר קאסם, סכנין.

"חוץ מהעבודה שלנו בנוגע לאוכלוסיות החרדית והערבית, אנחנו עם הפנים קדימה אל עבר הרשויות המקומית שנמצאות מחוץ למעגל אזורי הביקוש, ושבגלל היעדר כדאיות כלכלית, הן כרגע לא נמצאות במשחק. אנחנו לומדים את סוד ההצלחה של החלטה 203 ומפיקים ממנה לקחים שיוכלו לשמש אותנו במקומות נוספים".

 יובל אינהורן

ההחלטה: לתמרץ את העיריות

החלטת ממשלה עדכנית בנושא ההתחדשות העירונית התקבלה, למרות זאת, רק בחלוף ארבע שנים נוספות. ב-2021 התקבלה החלטת ממשלה 203 בדבר "עידוד הליכי התחדשות עירונית". ההחלטה נועדה בעיקר לתת סיוע כלכלי לרשויות מקומיות ביצירת מיזמי התחדשות עירונית, כמענה לבעיות מובנות בסוג זה של הליכים. כך, המחשבה הייתה שבזכות מימון ממשלתי, לרשויות העירוניות יתאפשר להוציא היתרי בנייה בהתאם למיזמי התחדשות עירונית.

לשם כך, נקבע כי הרשות להתחדשות עירונית תוכל לחתום על הסכמי מסגרת עם עיריות שונות כדי לקדם תשתיות תומכות לפרויקטים של פינוי-בינוי. התקציב להסכמי המסגרת הללו עומד על 440 מיליון שקלים, ומוגבל עד 2024. כך המדינה תוכל לתמרץ את הרשויות לתת מעטפת שלמה ליחידות הדיור החדשות שכוללת תשתיות חינוך, תחבורה וביוב. כל זאת, באמצעות סיוע פיננסי מצד הממשלה שתציע לרשויות מימון כחלק מהסכמי מסגרת שונים שייחתמו עד 2024. עוד הוחלט להעניק לרשויות את הסמכות לקבוע בעצמן את שיעור היטל ההשבחה לפי מדרגות קבועות.

באשר לרשויות שאין ברשותן סכום מתאים כדי להתחיל מיזמי התחדשות עירונית, נקבע כי הרשות תוכל גם לתת להן מימון מוקדם והלוואות. בנוסף, על מנת לקדם את בניית 1.5 מיליון יחידות דיור הנחוצות עד 2040 כדי למנוע משבר דיור קטסטרופלי, המדינה תקים ועדת היגוי רבעונית ופורום מעקב חודשי כדי לעקוב אחר הפרויקטים של ההתחדשות העירונית ברחבי הארץ.

ההחלטה "תקפה" גם צדדים נוספים לפרויקטים, בהם היזמים והדיירים. במטרה להרחיב את היקפי המיזמים, ההחלטה הקלה את דרישת ההסכמה לפינוי-בינוי: בעוד שבעבר שיעור ההסכמה הנדרש לפינוי-בינוי עמד על 80% מכלל הדיירים, החלטת הממשלה הורידה אותו ל-67%. ההחלטה יצרה הגנות לדיירים מפני גורמים שונים בתהליך ההתחדשות העירונית. הוטלו מגבלות על אופן גיבוש החוזה בתהליך הפינוי-בינוי, כך שנאסר על יזם להחתים דיירים על חוזה בשפה שאינם מבינים. כמו כן, נקבע כי היזם לא יכול להפעיל לחץ על דייר להסכים לחתום על חוזה לפינוי-בינוי בטענה כוזבת ששאר הדיירים כבר חתמו.

 

ההישגים: הסכמי המסגרת נחתמו

הממשלה הצליחה ליישם את המרכיב החשוב ביותר בהחלטה: הסכמי המסגרת. הוחלט שיגובשו הסכמי מסגרת עם רשויות מקומיות בעניין תמיכה כלכלית בתוכניות התחדשות עירונית - כשלצדם נקבעה סנקציה של ביטול ההסכם המסגרת במקרה שהרשות המקומית לא עומדת ביעד היתרי הבנייה. הסעיף כלל גם מרכיב שלישי, לפיו הרשות המקומית תקבל מימון לכל יחידת דיור ופיתוח תשתיות מתאימות שיאושרו לתכנון. הקצאת התקציבים לתשתיות תומכות תינתן לעיריות שיאשרו לפחות 600 היתרי בנייה בשנה בתוכנית מתאר ארצית או בפינוי-בינוי.

ההחלטה הזו נהנתה מיישום מרשים. עד מרץ 2023 חתמה הממשלה על הסכמי מסגרת עם 12 רשויות מקומיות. במסגרת הסכמים אלו ניתנו כעשרים אלף היתרי בנייה, והמדינה תעניק 230 מיליון שקלים לרשויות השונות. בנוסף, יינתנו כ-25 אלף שקלים לכל יחידת דיור שמיועדים לבניית תשתיות תומכות.

וזה לא צעד שמיטיב רק עם הערים הגדולות. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה שאפילו ערים קטנות יחסית (כמו נתיבות ואור עקיבא) מסוגלות לעמוד במכסת ההיתרים כזו. גם ערים כמו אשדוד, קריית ים ובית שמש זכו במענקים. מעניין לציין שגם הסנקציה "זכתה" להיות מופעלת, כשהסכמי המסגרת עם גבעתיים בוטלו מכיוון שלא עמדה ביעד ההיתרים. גם הערים בפריפריה נהנו במידה מסוימת מההחלטה, ונחתמו הסכמי מסגרת עם חיפה, קריית ים ובית שמש הנחשבות לערים פריפריאליות בישראל.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

הכשלים: טיפול בוועדות המחוזיות

בהחלטה נקבע כי יש לאפשר ליזם בפינוי-בינוי לתבוע את בעלי הדירות המסרבים, כל עוד הוא מודיע מראש לבעל הדירות שכן רוצים לעשות את הפרויקט. ואולם, הסעיף לא חוקק לאחר שבעת הדיונים בוועדת הפנים של הכנסת, חברי הכנסת התנגדו להפקיד רשות כזו בידי היזם. לנוכח זאת, הוועדה החליטה להשאיר רק את האפשרות הקיימת בידי בעלי הדירות, אשר יכולים להסמיך יזם לתבוע בשמם.

אחד מסעיפי ההחלטה נדרש למערך התמריצים של מתן היתרי בנייה לפי יעדי התחדשות עירונית. הוחלט שתתאפשר שלילת עצמאות ועדות מחוזיות לענייני היתרים אם הן נכשלות במתן מספר ההיתרים הנדרש מהן לפי יעדי ההתחדשות העירונית הרלוונטיים. מנגד, ועדות מחוזיות שפועלות ביעילות היו יכולות לקבל עצמאות נוספת. אלא שעד היום חלק זה של ההחלטה לא יושם.

ב"מרכז להעצמת האזרח" מציינים שכשהמדינה העמידה את המימון לתשתיות התומכות, היא לא הגדירה תמהיל רצוי לתשתיות התומכות השונות. התניית התקציבים בבניית פארקים או שתילת עצים הייתה יכולה למנוע מעירייה להשתמש בכספי המדינה רק לטובת מטרות "קלות", כמו סלילת כבישים ובניית חניונים.

חסמים: דרושה האצה נוספת

על מנת להאיץ את זמן הבנייה של מיזמי ההתחדשות העירונית, ההחלטה הסמיכה את משרד הפנים ואת מטה התכנון הלאומי לייעד ועדה אחת מתוך שלוש ועדות ערר מחוזיות להיות ועדת ערר ספציפית לפרויקטים של התחדשות עירונית. למרות זאת, הוועדות הללו לא הוסכמו. זה חסם משמעותי, היות שעל פי מרכז המידע והמחקר של הכנסת, זירוז מתן היתרי בנייה יכול להאיץ את זמן הבנייה של פרויקט חדש בשלוש שנים בממוצע.

עוד עניין שכדאי להזכיר הוא החשיבות של המינהלות להתחדשות עירונית. המינהלות הללו הן משרדים היושבים בתוך הרשויות העירוניות ומטרתן לקשר בין היזמים, הדיירים, משרדי התכנון העירוניים ומשרדי הממשלה - ולספק מעטפת תומכת לתכנון פרויקטים שונים של התחדשות עירונית. המינהלות הראשונות הוקמו ב-2017 ונכון להיום, קיימות 32 מינהלות עירוניות. המשמעות היא שיש רשויות עירונית שלא הקימו בתוכן מינהלת - וזה גורם שמעכב הליכי התחדשות עירונית. דוגמה לכך אפשר לראות בחתימה על הסכמי מסגרת, שכן כל הרשויות שחתמו על הסכמי המסגרת הן רשויות שיש להן מינהלת התחדשות עירונית.

לעתיד: עם הפנים לבחירות

בסיכומו של דבר, החלטת ממשלה מספר 203 יושמה ברובה הגדול - והיא עשתה הרבה כדי לקדם את נושא ההתחדשות העירונית בישראל. נכון, לא תמיד הביצוע היה מדויק לחלוטין כשהוא נגע לפרטים הקטנים, אבל בסך-הכול הכיוון הכללי של החלטת הממשלה ואופן הביצוע שלה הם חיוביים. ההחלטה הצליחה ליצור ערך מוסף משמעותי לחיי האזרחים - ואם נתבונן עליה ממבט-על, אפשר לראות שהיא חלק מתנועה משמעותית שמשנה את יחסי הכוחות בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

בניצני השינוי הזו ניתן היה להבחין החל מתקופת הקורונה, אז הממשלה הבינה שעליה לצעוד אחורה ולהעביר חלק גדול מהאחריות לרשויות המקומיות. מאז, מסתמנת מגמה של מעבר סמכויות מהשלטון המרכזי אל השלטון המקומי. בהתאם, המדיניות של ממשלת ישראל אמורה לוותר על הניהול הריכוזי של הרשויות המקומיות - ובמקום זאת להתמקד במתן תמריצים לרשויות להתנהל בכוחות עצמן. התמריצים הכלכליים הוכיחו את עצמם כיעילים והג בירו משמעותית את כמות היתרי הבנייה שאושרו בשנת 2022.

הפקדת הסמכות והאחריות בידי השלטון המקומי מחייבת אותנו להקדיש הרבה יותר תשומת לב לתפקוד הרשויות המקומיות. הבחירות לרשויות המקומיות - שיתקיימו כבר באוקטובר הקרוב - יציבו אותנו בפני מבחן קריטי, בו כולנו נידרש להוכיח שאכן עמדנו במשימה.