לירושלים יש בעיית אנרגיה קשה. איך הממשלה מנסה לפתור אותה?

השבוע חגגנו את יום ירושלים - והעלינו על ראש שמחתנו את העיר שדורות שלמים ניבאו לה להיות מקור האור לגויים. אבל כדי להפיק אור, צריך אנרגיה. למען האמת, זה בערך מה שביקשה ממשלת ישראל לעשות: ביום ירושלים שחל לפני שלוש שנים, היא החליטה שירושלים, כבירת המדינה, תהנה מחוסן אנרגטי - ובמקביל תתרום למאבק במשבר האקלים. כך שהבשורה שיוצאת מציון לא תהיה רק רוחנית, אלא גם ירוקה.

● לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

עד כמה המאמץ הזה עלה יפה? זה מה שננסה לבחון הפעם.

תוכנית ראשונה מסוגה

הבעיה הבסיסית של ירושלים היא שהעיר תופסת את המקום הראשון בישראל בגודל האוכלוסייה (למעלה ממיליון תושבים), אך היא שייכת לתחתית המדד החברתי־כלכלי. יש לזה כמובן השלכות רבות, אבל מה שבעיקר רלוונטי לענייננו הוא שהדבר יוצר בירושלים תופעה נרחבת של "עוני אנרגטי". מונח זה מתאר את מצבם של משקי בית שאין להם גישה אמינה, רצופה ובטוחה לשירותי אנרגיה חיוניים כמו חימום, תאורה וקירור - ברמות הנדרשות כדי לאפשר קיום בכבוד.

מכבידה עוד יותר על משק האנרגיה בירושלים היא העובדה שכבירת המדינה, העיר היא מוקד מרכזי של מוסדות שלטון קריטיים. המשמעות היא שכדי לשמור על תפקוד המדינה בשגרה ובחירום, נדרש להבטיח אספקת אנרגיה רציפה למבני הממשל ולתשתיותיו.

אז תיארנו בקווים גסים את הבעיה. מה הפתרון? במאי 2022, הממשלה קיבלה את החלטה 1515 - שעניינה תוכנית אסטרטגית רב־שנתית לאנרגיה בירושלים. בשיתוף עם עיריית ירושלים, הממשלה שמה לה למטרה לפתח את משק האנרגיה בבירה, בדגש על פיתוח ארוך טווח לשיפור התשתיות אנרגטיות בעתות שגרה וחירום. במסגרת ההחלטה, ניתן דגש להסתמכות על מקורות אנרגיה מתחדשים, תוך קידום מקורות אנרגטיים בני־קיימא כדוגמת אנרגיה סולארית וגז.

ההחלטה נועדה לאפשר לבירת ישראל למצב עצמה כשחקן משמעותי במשק האנרגיה המקומי, לשפר את השירותים לתושביה ולייצר מנופים כלכליים וחברתיים חשובים לעיר. למעשה, נוצר כאן תקדים היסטורי, שכן מדובר בתוכנית אב אנרגטית ראשונה מסוגה המיושמת בישראל. לכן, מעבר לחשיבות המיידית של התוכנית והשפעתה על תושבי ירושלים, ההחלטה עשויה להפוך את ירושלים למודל גם עבור ערים אחרות בישראל בכל הנוגע לשיפור וייעול המשק האנרגטי, לנוכח אתגרי האקלים הממשמשים ובאים.

טיפול במזרח ובמערב

ההחלטה כללה צעדים אופרטיביים שמתייחסים למספר סוגיות. במסגרת המאמצים להתמודדות עם סוגיית העוני האנרגטי, הוצע לקיים פיילוט הכולל איים אנרגטיים קהילתיים (מתקני אגירת חשמל "כשר") הנותנים פתרון ייחודי לבעיה זו, וכן קירוי בתי עלמין ומבני ציבור אחרים בפאנלים סולאריים.

כמו כן, ההחלטה נתנה את דעתה למצבה הרעוע של רשת החשמל במזרח ירושלים המוזנחת, וסעיף מרכזי בתוכנית עוסק בבחינת צעדים קונקרטיים לשיפור אמינות הרשת. בנוסף, בתוכנית קיימת גם התייחסות מיוחדת להקמת תשתית תדלוק בגז טבעי והסבת צי משאיות האשפה של העירייה לגז.

בסך הכל, עלות התוכנית מסתכמת בכ־90 מיליון שקלים, שיתפרסו על פני מספר שנים (2022־2025 בהחלטה המקורית). התקציב לתוכנית יגיע במשותף ובחלוקה שווה ממשרד האנרגיה ומעיריית ירושלים (30 מיליון שקלים כל אחד) ומשאר משרדי הממשלה (ראש הממשלה, הנגב והגליל, ירושלים ומורשת, משרד הרווחה ומשרד הדתות) שיקצו במשותף את 30 מיליון השקלים הנותרים.

מימוש התוכנית הוטל על ועדת היגוי בין משרדית, שבין חבריה ניתן למנות את משרד האנרגיה, עיריית ירושלים, משרד ראש הממשלה ומשרד ירושלים ומורשת. הוועדה מפקחת על הקצאת התקציב והמימוש בפועל של סעיפי ההחלטה.

ביצוע חלקי בלבד

אחד הסעיפים המרכזיים שיושמו - שהוא גם בין החלקים החשובים של ההחלטה - עוסק בהקמת עמדות טעינה לרכב חשמלי. רכבים חשמליים, על שאף שאינם חפים מביקורת אודות תרומתם לסביבה, עדיין עדיפים על פני רכבי בנזין מזהמים.

עיריית ירושלים, באמצעות החברה לפיתוח כלכלי של ירושלים (חברת עדן), סיפקה נתונים על הביצוע. לפי המענה שלה, עד כה כבר הוקמו 207 שקעי טעינה, והעמדות הללו הוצבו ברחובות, מדרכות, חניונים ציבוריים, מרכזים קהילתיים, מוסדות חינוך, נקודות תיירותיות, פארקים, מתקני ספורט, גנים ציבוריים, מרכזים תחבורתיים ואזורי תעשייה ומסחר. במסגרת הסעיף, עיריית ירושלים קיבלה תקציב בסך כולל 4 מיליון שקלים. אלא שלטענת העירייה, התקציב הזה לא מספק להשגת היעדים שהוגדרו בהחלטה.

בדרך ליישום נמצאת הקמת רשת חלוקת גז טבעי. ההחלטה מורה על גיבוש תוכנית להאצת פריסת תשתית לחלוקת גז טבעי בעיר. במסגרת זו, קידמה רשות הגז, בשיתוף עם עיריית ירושלים את התוכנית. על פי תשובת משרד האנרגיה, במסגרת התוכנית הוקצו 11 מיליון שקלים לטובת הנחת התשתית. ההערכה היא שהפרויקט, שנמצא כעת בביצוע, יושלם ב־2026.

גורל שונה היה לטיפול בעוני האנרגטי. אף שעל הממשלה הוטל לגבש תוכנית פעולה כדי להתמודד עם עוני אנרגטי בעיר, נכון לעכשיו טרם התקבל תקציב לטובת ההחלטה, ולכן הסעיף עוד לא יושם.

עוד סעיף שלא יושם נוגע להקמת מתקני אגירת חשמל סולארי ("איים אנרגטיים"). התקציב אמור היה להיות מוקצה כנדרש ב־2024, אלא שלפי משרד ירושלים ומורשת, בגלל ההחלטה של הממשלה לבצע קיצות רוחבי בתקציב - לא הועבר תקציב ייעודי לטובת הקמת מתקני אגירת חשמל סולארי ועל כן הפרויקט לא קודם ומתקנים אין.

חוץ מזה, ההחלטה הורתה גם על הקמת צוות בין משרדי בשיתוף עם עיריית ירושלים שתפקידו יהיה לבחון מה אפשר לעשות על מנת לשפר את אמינות אספקת החשמל בעיר ואיכות השירות בנושא במזרח ירושלים. אלא שלא הועבר תקציב לטובת יישום ההחלטה ועל כן לא הוקם הצוות המדובר.

תקציב בניהול חסר

בסופו של דבר, מתוך 20 סעיפים אופרטיביים, יושמו במלואם רק שישה סעיפים (30%), חמישה יושמו באופן חלקי (25%), חמישה לא יושמו כלל סעיפים (25%), שלושה טרם יושמו (15%) וסעיף אחד נמצא בתהליך ביצוע (5%). מדוע יישום ההחלטה הוא חלקי בלבד?

החסם המרכזי הוא ניהול תקציב. על אף שההחלטה מורה מפורשות על הקצאת תקציבים, גודלם ולוח הזמנים למימושם, הרי שמספר חלקים בהחלטה לא תוקצבו כלל או תוקצבו חלקית. למשל, הקצאת תקציב לטובת ניהול בקרה ומעקב אחר מרכיבי התוכנית העירונית להיערכות לשינוי אקלים לא בוצע בהתאם ללוח הזמנים שנקבע עקב פיצול משרד ירושלים ומורשת לשני משרדים. במקרה אחר, לא הוקצה תקציב לטובת הקמת פאנלים סולאריים בבתי העלמין ועל כן מימוש הפרויקט מתעכב.

גם המלחמה עיכבה את היישום. בגלל המלחמה, חלקים מסוימים בהחלטה טרם יושמו או שיישומם נדחה. למשל, ההחלטה דרשה להגיש לשר האנרגיה דו"ח ועדת של ההיגוי עד סוף שנת 2023. בגלל מאורעות אוקטובר 2023, הדו"ח לא הוגש בזמן. גם גיבוש התוכנית להתמודדות עם עוני אנרגטי בירושלים נדחה ל־2025 בגלל המלחמה.

עוד גורם שפגע בביצוע ההחלטה הוא חוסר היציבות הפוליטית. אותו דו"ח של ועדת ההיגוי לא הוגש גם בגלל חילופי כוח אדם במשרד ירושלים לאור הבחירות לכנסת בסוף 2022. זאת ועוד, שינויי הגברי האלה גרמו לדחיית מועד החתימה על החוזה מול עיריית ירושלים ובכך עיכבו מימוש חלקים מסוימים בהחלטה.

הדחיפה של צוות ההיגוי

מה שכן קידם את יישום ההחלטה הוא ייסודו של צוות מתכלל. הוקם צוות היגוי ייעודי המורכב בנציגי כלל משרדי הממשלה ועיריית ירושלים המעורבים במימוש ההחלטה (משרדי האנרגיה, ראש הממשלה, האוצר וירושלים ומורשת). בהמשך לעבודת צוות ההיגוי, משרד האנרגיה, בשיתוף עם משרד ירושלים, עיריית ירושלים וחברת עדן, גיבשו את תכנית העבודה הרב־שנתית ליישום החלטת הממשלה. התוכנית אושרה בוועדת ההיגוי של המשרד כבר ביולי 2022 ועודכנה שוב ביוני 2024.

מעבר לכך, ועדת ההיגוי הייתה צפויה להתכנס ברבעון הראשון של 2025 על מנת לדון באישור תוכנית העבודה שהוגשה על ידי עיריית ירושלים במסגרת מבחן התמיכה התקציבי הנדרש למימוש חלקים בהחלטה. יש חשיבות רבה לעובדה כי מדובר בצוות בין־משרדי, רב מגזרי וחוצה ממשלה. אילולא המעורבות של כלל הגורמים הללו, סביר שהיישום בפועל של ההחלטה היה מוצלח עוד פחות.

עוד גורם שהניע את ההחלטה הוא לוח הזמנים המחייב. כבר מן הסעיף הראשון להחלטה נקבע לוח זמנים ברור למימוש ההחלטה. ההחלטה ייעודה למימוש בין השנים 2022־2025. כמו כן, לאורך מרבית סעיפי ההחלטה, קיימת התייחסות ספציפית לביצוע הקצאות תקציביות על פי שנים. יחד עם זאת, חשוב לציין שביוני 2024 הוחלט על עדכון פריסת התקציב עבור סעיפים מסוימים. ועדיין, ניתן לראות בכך לוח זמנים מחייב, גם אם היו מרכיבים שמימושם נדחה.

ניתן לציין לחיוב גם את מנגנון הדיווח והבקרה שבהחלטה - הוא דו"ח ועדת ההיגוי שעליו דיברנו. למעט אותה דחייה שהזכרנו, הדו"חות מוגשים כתיקונם, בנוסף, משרד האנרגיה הקצה מתקציבו 100 אלף שקלים לטובת מינוי פרויקטור לביצוע ליווי ובקרה מקצועית של הפרויקטים שבהחלטה. המשרד גם הקצה רפרנט מאגף שלטון מקומי לליווי וניהול תהליכי הבקרה המקצועיים.

זאת ועוד, נציגי משרדי האנרגיה מקיימים פגישות שוטפות עם כלל הגורמים המעורבים בביצוע הפרויקטים בפועל (עיריית ירושלים, חברת עדן ומשרד ירושלים) לצורך מעקב ובקרה על ביצועם וכן מקיימים תיאומים וישיבות עם נציגי משרדי הממשלה השותפים להחלטת הממשלה.

להחלטה יש גם מנגנון יישום בשטח שמתבטא במערך המעשי, הארגוני והאדמיניסטרטיבי שמטרתו להוציא לפועל את ההחלטה בצורה אפקטיבית. במקרה הזה, יישום ההחלטה בשטח מתבצע על ידי עיריית ירושלים באמצעות חברת עדן שמשמשת, הלכה למעשה, כזרוע הביצועית של עיריית ירושלים. באופן כללי, חברת עדן מטפלת בפיתוח כלכלי ופיתוח המרחב הציבורי באזורי מסחר ותעסוקה אסטרטגיים בעיר הבירה. ביחס להחלטה הנוכחית, אפשר לו מר ש"עדן" היא האחראית על היישום בפועל.

מודל לערי ישראל?

בסופו של דבר, החלטת ממשלה 1515 היא החלטה בולטת במכלול החלטות שהתקבלו על ידי ממשלות ישראל לאורך השנים. אף שמדינת ישראל אינה מצטיינת בעמידה ביעדים הסביבתיים שהיא מציבה לעצמה, הרצון של הממשלה לעמוד ביעדים הלאומיים להפחתת פליטות גזי חממה וזיהום אוויר הוא היבט חשוב (גם אם לא יחיד) בהחלטה. זה ללא ספק מדגיש את חשיבות ההחלטה.

זה מתבטא גם בעובדה שמושא ההחלטה היא לא פחות מבירת ישראל. נראה כי אחד הרעיונות המרכזיים שעמדו מאחורי ההחלטה לבחור דווקא בירושלים, היא התפיסה כי העיר יכולה לשמש כמודל לערים אחרות ליישום תוכניות אנרגטיות דומות.

בחינת יישום ההחלטה מעלה שהיא בהחלט צעד נכון, אך לא מספק. ההחלטה שמה את הדגש על שני היבטים קריטיים. הראשון הוא התמודדות עם בעיות אנרגטיות משמעותיות באחת הערים העניות בישראל. ההיבט השני הוא טיפול מסוים באתגרים שמזמן משבר האקלים, מתוך שאיפה לעמוד ביעדי האו"ם להפחתת פליטות.

לאחר שמתחקים אחר הביצוע הלא מרשים של ההחלטה, אין מנוס מלהסיק שסוגיות אקלימיות הן לא בראש סדר העדיפויות של הממשלה - גם אם מדובר בירושלים, בירת ישראל. בידי הממשלה נמצאת אפשרות הבחירה: האם ציון חשובה רק על נייר החלטות ממשלה, או שהיא באמת צריכה לשמש מודל הניתן לשכפול בערים גדולות אחרות ברחבי ישראל? אם ההחלטה תיושם במלואה, זה יהיה צעד חשוב בהליכה במסלול השני. אם עדיין לא אור לגויים, אז לפחות שיהיה אור לישראל.