המוניטור | ניתוח

השירות הציבורי משווע לרענון השורות - אז למה המדינה לא עומדת ביעדים שקבעה לעצמה?

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או של היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: החלטות ממשלה 2464 ו-4470 מ-2015 ו-2009 אשר קבעו הסדרי רוטציה וקציבת קדנציות במשרות בכירות בשירות המדינה במטרה לשפר את השירות הציבורי • מדור חדש

72% מן העובדים בשירות המדינה בישראל בעלי ותק של 5 שנים ומעלה באותו מקום עבודה / צילום: Unsplash
72% מן העובדים בשירות המדינה בישראל בעלי ותק של 5 שנים ומעלה באותו מקום עבודה / צילום: Unsplash

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

תחקיר: מרים בנק עריכה: שהם וקסלר. אתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il /

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות ((Accountability והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכד'. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה ובחלק מהמקרים היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכד'.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דו"ח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמא - במקרה בו תקציב הוקצה אולם לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצוע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דו"חות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה והתחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו - 11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמא - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמא - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות בכדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

לרוב, כשאנחנו חושבים על השירות הציבורי, מיד צצים בעיני רוחנו מושגים כמו "ביטחון תעסוקתי", "קביעות", "היעדר גמישות". ובכן, מתברר שהמיתוס, לפחות במקרה הזה, די מוצדק: מהנתונים של ארגון המדינות המפותחות (OECD) עולה ש־72% מן העובדים בשירות המדינה בישראל בעלי ותק של 5 שנים ומעלה באותו מקום עבודה, לעומת 53% בלבד בכלל המשק ו־56% בממוצע מדינות ה־OECD. למעשה, מחצית מן העובדים במגזר הציבורי מועסקים למעלה מ־10 שנים באותו מקום עבודה. במילים אחרות, אף על פי שהמשק הישראלי בכללו מאופיין בגמישות תעסוקתית יחסית, בשירות המדינה ניידות העובדים נמוכה במיוחד.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

כמה זה חשוב? לפי ה־OECD, זה קריטי. בדו"ח משנת 2021, הארגון קבע ששאלת הגמישות הניהולית תכריע את עתיד השירות הציבורי. והם גם יודעים על מי להטיל את האחריות: בדו"ח מובהר שעתידו של השירות הציבורי יעוצב על ידי ממשלות. ממשלות הן אלו שבוחרות היכן וכיצד להשקיע במיומנויות הנדרשות וכיצד לפתח כוח עבודה צופה פני עתיד, גמיש ומספק. על מנת להבטיח עתיד שיוביל ויחזק את המגזר הציבורי, על הממשלות לקחת חלק פעיל בקביעת חזון לשינוי ובביצוע ההשקעות הנדרשות להשגתו.

לדוח המלא לחצו כאן

השילוב של חשיבות הנושא עם נתוני הפתיחה הלא מחמיאים שלנו מראה כי לממשלת ישראל צפויה מלאכה רבה. לכן, בחרנו הפעם להתחקות אחר הפעולות שממשלות ישראל עשו - ולא עשו - במטרה להגביר את היעילות, השירותיות, והשקיפות בקרב 930 עובדי הסגל הבכיר בשירות המדינה (לא כולל מנכ"לים ומקביליהם).

 מדור מס' 3: החלטות ממשלה 2464 ו-4470 | מרץ 2015 וספטמבר 2009

שם ההחלטות: "השלמת הסדרי רוטציה ותקופות כהונה בסגל הבכיר של שירות המדינה" ● "רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"ם שנקבעה לגבי כל משרה"

המטרה במילים "רגילות": שיפור השירות הציבורי באמצעות הגברת הניידות
בתפקידים בכירים.

הסבר:
החלטות ממשלה 4470 ו-2464 נועדו לשפר ולקדם את המנגנונים השונים בקציבת משרות בתפקידי מפתח במשק הישראלי ובקביעת הסדרי רוטציה, תוך אימוץ סטנדרטים בינלאומיים.

גורם אחראי: נציבות שירות המדינה 

איך הגענו עד הלום?

● בשנת 1999 קיבלה הממשלה החלטה לפיה מינוי למשרות מסוימות יהיה לתקופה ללא הגבלה (עד גיל הפרישה).

● ב־2008, ממשלת אולמרט הפכה את ההחלטה הקודמת והחליטה לקצוב את משך הכהונה של רוב המשרות הללו. בנוסף, הוחלט להקים צוות מקצועי שיגבש המלצות בעניין.

וכך, בפברואר 2009, נולדה החלטה 4470 שאישרה את המלצות הצוות המקצועי והחילה את ההסדר לקציבת כהונה של נושאי משרה בכירים שהצוות המקצועי המליץ עליה.

אבל זה לא היה סוף פסוק. בהמשך, שרשרת אירועים הולידה החלטות ממשלה נוספות:

● ב־2010 ישראל הצטרפה לארגון ה-OECD, מה שנתן מבט השוואתי למדדים העוסקים במידת יעילותו ותפקודו של שירות המדינה. ההשוואה הציפה את הצורך הבוער לקידום שינויים משמעותיים בשירות המדינה, בדגש על ניהול המשאב האנושי.

● בעקבות המחאה החברתית ב־2011, הוקמה "ועדת טרכטנברג" שהקדישה חלק ממסקנותיה לעניין שינוי ושיפור הסגל הבכיר בשירות המדינה. הוועדה פירטה גם הסדרים הנוגעים לקביעת הסדרי קדנציות ורוטציה למשרות הבכירות בשירות הציבורי.

● בדצמבר 2011, בהמשך למסקנות ועדת טרכטנברג, הממשלה החליטה להקים ועדת היגוי עליונה בראשות נציב שירות המדינה דאז, משה דיין. הוועדה גיבשה המלצות לקידום רפורמה לשיפור ניהול ההון האנושי בשירות המדינה.

● ב־2013 הממשלה אימצה את המלצות הוועדה שבחלקן נוגעות בשיפור וייעול הסגל הבכיר בשירות המדינה, ובכלל זה מורות על קביעת הסדרי קדנציות ורוטציה ומנגנוני ניהול למכהנים בסגל הבכיר של שירות המדינה.

מה שמביא אותנו למרץ 2015. במטרה לקדם את הרפורמה ולקבוע הסדרי רוטציה בשירות המדינה, התקבלה החלטת הממשלה 2464.

 

ההחלטות: רוטציות וקציבת קדנציות

אם כן, לאחר שנים של עבודה, מונחות לפתחה של הממשלה שתי החלטות שעליה ליישם: החלטה 4470 מ־2009 והחלטה 2464 מ־2015. מטרתן המרכזית של ההחלטות היא עידוד שיפור ההון האנושי באמצעות תחלופה בתפקידים הבכירים, ייעול ועידוד התחרותיות, מתן תמריץ לעובדים ו"הזרמת דם חדש" למערכות הציבוריות השונות ולתפקידים מרכזיים.

ההחלטות קובעות מנגנונים הנוגעים להשלמת הסדרי רוטציה וקציבת קדנציות בטווח של בין ארבע לשמונה שנים. מטרת המהלך היא "לרענן את השורות", למצות את הידע הנצבר במהלך הכהונה בתפקיד, למנוע שחיקה ולקדם עובדים מצטיינים בשירות המדינה. בנוסף, סוגי קציבת המשרות חולקו בהתאם לשלוש קבוצות כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה (ראו מסגרת).

במרכז להעצמת האזרח, בשיתוף עמותת "מעש", בחנו את סטטוס היישום של ארבעה סעיפים משתי ההחלטות הללו (שני סעיפים מכל החלטה). אומנם לא מדובר במדגם עצום של סעיפים, אולם כפי שנראה כעת, דווקא הסעיפים הללו מצביעים על בעיות היישום הרחבות של החלטות הממשלה.

אלה המשרות שהממשלה החליטה לקצוב את משך כהונתן

החלטה 4470 קבעה רשימת משרות עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגבי כל משרה. בהחלטה סווגו המשרות הבכירות בשירות המדינה לשלוש קבוצות:

קבוצה א': קדנציה קשיחה - קדנציה אחת ללא הארכה שככלל תהיה ארוכה (לפחות 5 שנים). מדובר במשרות ניהוליות בכירות של ראשי מערכות גדולות בשירות המדינה ומשרות ניהוליות מקצועיות בכירות בהן לעצמאות ולאי־התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת. דוגמאות: נציב שירות המדינה, ראש הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, החשב הכללי, מנהל רשות המסים והמשנים ליועץ המשפטי לממשלה.

■ קבוצה ב': קדנציה הניתנת להארכה - קדנציה קצרה יותר עם אפשרות להארכה (למשל כהונה בת ארבע שנים שאותה אפשר יהיה להאריך לארבע שנים נוספות). קטגוריה זו מכילה משרות מקצועיות בכירות שככלל אינן ממוקמות בראש המערכת, ושבהן יש חשיבות לצבירת הניסיון בתפקיד, אך גם לרענון השורות מעת לעת. לדוגמה, הממונה על השכר, ראש מערך הגיור, מנהל רשות התעופה האזרחית ומנהל הוועדה לאנרגיה אטומית.

■ קבוצה ג': פז"מ (פרק זמן מינימלי) - תקופת כהונה שאינה קצובה, אך בעלת פז"מ בו לא ניתן יהיה להעביר את נושא המשרה מכהונתו (ככלל בין שלוש לארבע שנים). אחר כך ניתן לבצע חילופי גברי במשרה או להאריך את הכהונה לתקופות נוספות שלא יעלו במצטבר על תקופת הפז"מ. הסדר זה רלוונטי למשרות ניהוליות־מקצועיות בכירות המופקדות על ביצוע מדיניות הממשלה, בהן נדרשת מידה גבוהה של אמון ותיאום בין נושאי המשרה לחברי הממשלה. הממונה על התקציבים (ראש אגף התקציבים), ראש
האגף הביטחוני־מדיני במשרד הביטחון וראש לשכת הקשר "נתיב" הם דוגמאות למשרות כאלה. 

הכשלים: אין נוהל, אין דיווח

למרות ההחלטות המפורשות, המדדים של נציבות שירות המדינה מעידים על יישום חלקי בלבד. הנציבות מחשבת מדד רב־שנתי הבוחן את שיעור המנהלים בסגל הבכיר המוביל בשירות המדינה שכהונתם נקצבה, מתוך כלל המשרות המיועדות לקציבה. מתוכנית העבודה של הנציבות לשנת 2022, עולה שהיעד עומד על 82%. אומנם זהו שיפור מסוים ביחס ל־2021 (אז היעד עמד על 77%), אך חשוב לזכור שמדובר ביעד העבודה בלבד, ולא במצב הנוכחי בפועל.

מתשובת הנציבות לפנייה של המרכז להעצמת האזרח, עולה כי במשך השנים נוספו לא מעט משרות בכירות שהן מינויי ממשלה בפטור ממכרז. משרות אלה הפכו לקצובות על פי המנגנונים שנקבעו בהחלטת הממשלה.

בנוסף, ב־2018 עודכן הנוהל בדבר יישום החלטת הממשלה בנושא השלמת הסדרי רוטציה ותקופות כהונה בסגל הבכיר של שירות המדינה, אך הנוהל לא הוחל בפועל ולפיכך הרוטציות לא מבוצעות כנדרש. מעבר לכך, לא קיימת הנחיית נציב להפעלת מנגנוני הרוטציה בשירות המדינה בסגל הבכיר שמסדירה את דרך פרסום המשרות, אופן הגשת המועמדויות, הקריטריונים והתבחינים שעל בסיסם תתאפשר הגשת מועמדויות ואופן בחירת המועמדים באותן משרות בסגל הבכיר.

בניגוד להחלטה שהתקבלה ב־2015, עד כה לא נכתב נוהל לביצוע החרגות לכהונת בכירים והשלמת הליכי הרוטציה. בהחלטת הממשלה נקבע כי נציב שירות המדינה יקבע מקרים חריגים אשר לא נכנסו לקציבת קדנציות: תפקידים הכפופים למנכ"ל משרד ממשלתי, מוקבל מנכ"ל או מנהל יחידת סמך - או תפקיד שהוא ראש המדרג הניהולי, המקצועי או המקצועי־ניהולי הספציפי בתחום, במשרד או ביחידת סמך.

העובדה שחלק זה לא יושם מאכזבת במיוחד, משום שסעיף זה אמור היה להיות פשוט יחסית ליישום: הוא לא מצריך אלמנטים מורכבים כמו פעולה רבת-משתתפים או שיתוף פעולה בין משרדים, אלא רק הדרכה משפטית וארגונית שתבהיר מה דורש החרגה ומה לא.

למרבה האירוניה, גם הסעיף שקובע דיווח לממשלה על יישום סעיפי ההחלטה - בעצמו לא מיושם. הממשלה הבינה כי על מנת להתמודד עם בעיות היישום, יש לקבוע יעדים ומסגרת זמן תחומה מראש, ולשם כך היא קבעה כי על הנציבות להעביר דיווח לממשלה על ביצוע אחת לשנה. כאמור, אפילו בזה הממשלה לא עמדה: אין מידע או נתונים אודות מסירת דיווח מטעם הנציבות לממשלה על יישום ההחלטה בנוגע לסעיפי ההחלטה.

ההישג: הקמת ועדה בין־משרדית

מה כן יושם? מה שקל ליישום. החלטת הממשלה מ־2009 הורתה להקים צוות בין־משרדי בכיר בראשות היועץ המשפטי לממשלה או נציגו - שיורכב מנציגים בכירים מטעם נציבות שירות המדינה, משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה. היעד שהוצב לצוות היה לגבש תוך שלושה חודשים המלצות שיוגשו לממשלה בנוגע להחלת ההסדר על נושאי משרה בכירים בשירות המדינה שכיהנו באותה עת, לרבות גיבוש הוראות מעבר בדבר מועד התחולה לגבי אותם עובדים מכהנים אשר ההחלטה תחול עליהם.

הצוות אכן הוקם וגיבש את המלצותיו. לא זו אף זו, המלצותיו אומצו במלואן בהחלטת ממשלה 1154. ההמלצות הללו - והחלטת הממשלה שעיגנה אותן - כוללות עניינים שונים, כמו הטבות כספיות, החרגה של משרות מסוימות, הוראות מעבר לעניין המשך תקופת השירות, הקמת ועדת חריגים והמשך עבודת המטה.

בלי תיאום ובלי כוח־אדם

קשה ליישם תוכניות ארוכות־טווח בלי מנגנון דיווח ובקרה אפקטיבי. הדיווח מיועד להערכת התוצאות ומדידתן על ידי הממשלה, ולהאצלת סמכויות או הכנסת שינויים במנגנוני ההחלטות במידת הצורך. כאשר יש פער בין ההחלטות "על הנייר" לביצוע בשטח, הדיווח לממשלה יעיל בזיהוי חסמים. הממשלה בוודאי הבינה זאת היטב, ומסיבה זו החליטה על דיווח שנתי בעניין יישום ההחלטה. אלא שדיווח זה לא מתבצע ולכן נמנעת פעילותו של מנגנון הדיווח והבקרה, מה שמעכב ומכשיל את יישום מלוא ההחלטות.

מה שעוד יותר מקשה על יישום ההחלטות הוא חוסר התיאום בין המשרדים השונים - כן, למרות הקמת הצוות הבין־משרדי. במהלך שלב היישום, הנציבות לא הצליחה לעבוד עם המשרדים השונים כדי לגבש מנגנון עבודה יעיל בו יוקצבו כלל המשרות המיועדות לקציבה. חוסר התיאום מנע יישום המלצות הצוות לסיווג משרות מקצועיות בכירות וקציבת כהונתן.

וכמובן, ניתן להניח שלסוגיית כוח־האדם יש תפקיד מרכזי ביישום המאכזב של ההחלטות. מבדיקת המרכז עולה שקיים קושי בביצוע ההתקשרויות הנדרשות לביצוע ההחלטה, כמו התקשרויות מול כוח־אדם או חתימת הסכמי שכר. בנוסף, ניתן להעלות על הדעת כי גם תהליכים הקשורים ליחסי עבודה וקשיים בהנעת עובדים בין משרות מוסיפים להתמשכות ההליכים. לגורמים אלה יש תרומה משמעותית לעיכובים ביישום ההמלצות.

רפורמה עם אופציה להרחבה

שתי ההחלטות שסקרנו הן החלטות מהותיות אשר נועדו לשפר ולקדם את המנגנונים השונים בקציבת משרות בתפקידי מפתח במשק הישראלי. ההחלטות נועדו להציב את מדינת ישראל בשורה אחת עם המדינות המפותחות בעולם, תוך יישום שורת פרמטרים ומדידת נתונים העוסקים ביעילות ותפקוד שירותי המדינה השונים - בדגש על ניהול המשאב האנושי ותוך אימוץ סטנדרטים עולמיים. ההחלטות הללו מהוות אבן דרך בהפיכת מנגנוני הרוטציה והסדרי המשרות השונים בישראל לעומדים בסטנדרטים בינלאומיים, תוך מתן הזדמנות אמיתית לתחלופה והכנסת "רוח חדשה" למשרות השונות והתפקידים הבכירים.

מהניסיון ליישם את ההחלטות הללו אפשר ללמוד לקחים רבים, אבל נדמה שהבולט ביותר הוא חשיבות הדיווח. הדיווח מיועד להערכת ומדידת התוצאות על ידי הממשלה, ולהאצלת סמכויות או הכנסת שינויים במנגנוני ההחלטות במידת הצורך. במקרה של פער בין ההחלטות לביצוען, הדיווח לממשלה נודע ככלי יעיל לזיהוי חסמים והסרתם. לכן, אי־ביצועו מונע את פעילותו התקינה של מנגנון הפיקוח והבקרה שנקבע בהחלטה - מה שמעכב ומכשיל את יישום מלוא ההחלטות.

במבט צופה פני עתיד, במרכז לזכויות האזרח מציעים לבחון אפשרות יישום מרכיבי ההחלטות והרחבת יעדי ההחלטות גם לביצוע בתפקידים מובילים ברשויות המקומיות ובשלטון המקומי. בעבודת הרשויות המקומיות בישראל לא קיים כיום מנגנון המיועד לפיקוח על רוטציות במשרות הבכירות ותחלופת תפקידים. לכן, הרחבת יישום ההחלטות הללו עשויה לקדם מקצועיות, תחלופת בעלי תפקידים, תחרותיות וחיזוק ההון האנושי בשלטון המקומי.