נתונים חדשים מגלים: כך פועל המנגנון שתוקע גיוסים איכותיים לשירות הציבורי

הליכי הגיוס לשירות המדינה הם השער הראשי ומנגנון המינהל המרכזי שבאמצעותו נקבע בפועל מי ייבחר לאייש את המשרות הפנויות בממשל בישראל, ובאילו תנאים. אופן עיצובם ויישומם של הליכים אלה משפיע ישירות על איכות כוח האדם בשירות הציבורי, על משך הזמן הנדרש לאיוש משרות חיוניות, ועל היכולת הכוללת של המערכת הממשלתית לפעול ברציפות, ביציבות וביעילות.

● נפגעי עבירה לא ממצים זכויות. איך המדינה יכולה לשנות את זה?
● הממשלה קידמה את טכנולוגיית האקלים. האם זה מורגש בשטח?

בישראל, הליך הגיוס נשען במרבית המקרים על מנגנון המכרז הציבורי ועל פיקוחה של נציבות שירות המדינה. מנגנון זה נועד, בראש ובראשונה, להבטיח שוויון הזדמנויות מלא, למנוע שרירותיות ופוליטיזציה, ולחזק את אמון הציבור בהליכי המינוי. מנגד, עולה לא פעם השאלה כיצד ניתן לאזן בין שוויון לבין יעילות. וכיצד ניתן להתאים את תהליך המכרז להביא לתוצאה הרצויה - שהיא מציאת המועמד המתאים והאיכותי ביותר למשרה.

הפעם, אנו צוללים למחקר אמפירי מקיף של המרכז, המבוסס על שילוב של נתונים כמותיים מחופש המידע, ניתוח נורמטיבי של נהלים וראיונות עומק, ובוחנים את החוליה שמסנדלת את המערכת כולה: מנגנון העררים וההשגות. את המחקר ערכה עו"ד רבקי דב"ש בסיוען של עו"ד רואן חלבי ועו"ד רעות קליינברגר.

החריג הוא הנורמה

במסגרת המחקר, הוביל המרכז להעצמת האזרח מהלך נרחב של הגשת בקשות חופש מידע לשורה ארוכה של גופים ציבוריים בישראל - נציבות שירות המדינה, רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות וגופים סטטוטוריים - במטרה לקבל תמונה השוואתית מבוססת נתונים על היקף המכרזים וההשגות בין השנים 2020-2024.

הנתונים שהתקבלו חושפים שונות רבה, ומצביעים על כך שבזמן שברשויות אחרות שנבדקו הגשת ערר היא אירוע חריג ונדיר, בשירות המדינה מדובר בחלק בלתי נפרד ושגרתי לחלוטין מההליך.

החוקרות מציינות כי בשירות המדינה קיימת מגמת ירידה חיובית לאורך השנים: בשנת 2020 היחס עמד על שיעור שיא של 49.6% (ערר על כל שני מכרזים), ובשנת 2024 הוא ירד למחצית - 24.1% (ערר לכל 4.2 מכרזים). ועדיין, מדובר במספרים מבהילים.

הטיפול בעררים בשירות המדינה שואב משאבים יקרים ומייצר עומס עבודה השווה בקירוב להיקף משרה מלאה של שלושה עובדים בנציבות רק עבור מכרזים שאינם בכירים, וזאת בנוסף לכוח האדם הייעודי שהוקצה לכך בתוך משרדי הממשלה עצמם. במכרזי בכירים, למשל, העידה עובדת הנציבות כי כ-70% מזמנה של מנהלת היחידה מוקדש לטיפול בעררים.

פסילה בגלל נייר

יש מי שעשוי לחשוב כי היקף כה רב של עררים, מופנה לתחושות של חוסר מיצוי ההליך מול ועדת הבוחנים, או בשל חוסר הסכמה עם האבחונים הקוגניטיביים והאישיותיים במכוני המיון. אך ממצאי המחקר מצביעים על כיוון אחר, אשר עשוי אולי להפתיע את חלקכם. ניתוח העילות להגשת העררים בשירות המדינה חושף נתון דרמטי: 65.7% מכלל העררים מוגשים בשל עילת אי-עמידה בתנאי סף.

מה קורה שם בדיוק? בשירות המדינה, עמידה בתנאי סף אינה הצהרה כללית אלא אירוע בינארי, קשיח ופורמליסטי. מועמד הניגש למכרז נדרש כבר בשלב הגשת המועמדות הראשוני לצרף אסמכתאות ומכתבי אישור רשמיים מכל מעסיק קודם, הכוללים לוגו, חתימה רשמית, ופירוט דקדקני של מהות התפקיד, היקף המשרה ומשך ההעסקה המדויק.

הדרישה הקשיחה הזו מובילה לכשלים מובנים. הראשון הוא חסם אובייקטיבי בהשגת מסמכים: ישנם מועמדים שמתקשים להשיג מסמכים ממעסיקים קודמים, בפרט בחלוף השנים, או במקרים שבהם חברות וסטארט-אפים נסגרו, מעסיקים לשעבר הלכו לעולמם, או כאשר מערכת יחסי העבודה הסתיימה בצורה עכורה. לעתים גם כאשר מתקבלת האסמכתא, היא נפסלת בשל היעדר לוגו או חתימה, או בגלל שהתיאור במכתב אינו עונה, לשיטת הבודקות, על תנאי הסף. החוקרות נחשפו למקרים בהם מועמד למשרה זהה בתיאור נפסל במשרד אחד ונקבע כעומד בתנאי הסף, או מקרים בהם מועמד הוכר כעומד בתנאי סף למשרה בכירה וכפסול למשרה זוטרה יותר וכד'.

כשל נוסף הוא הניסוח הארכאי של המכרזים: המכרזים ותנאי הסף מנוסחים בשפה משפטית, ארכאית ומסורבלת, שאינה מובנת לציבור הרחב. מונחים קריטיים כמו "ניסיון בניהול", "כפיפות עובדים" או "ניהול תקציב" מופיעים ללא הגדרות מדויקות, ויוצרים פתח עצום לפרשנויות ולמחלוקות - לעתים אפילו בין היחידה המקצועית שזקוקה לעובד לבין רכזי הנציבות עצמם.

חוץ מזה, הנתונים מראים כי במכרזים פנימיים או בין-משרדיים, שיעור העררים למועמד (2.95% ו-4.45% בהתאמה) גבוה בהרבה מבפומביים (0.81%). לכן, עולה השאלה האם יש קורלציה בין היכרות עם השירות להגשת ערר, או במילים אחרות: האם מועמד הניגש למכרז פנימי או בין-משרדי יודע שהמערכת פגיעה ללחצים פרוצדורליים, ולכן המוטיבציה שלו לערער על כל פסיק טכני גבוהה בהרבה.

התוצאה היא החמצה קשה של מועמדים איכותיים. אדם יכול להיות בעל כישורים יוצאי דופן והתאמה מהותית מושלמת לתפקיד, אך הוא ייפסל בשלב הסינון הראשוני רק בגלל ניסוח חסר במכתב ממעסיק מלפני חמש שנים (או היעדר לוגו או חתימה), מבלי שלמנהל המקצועי תהיה בכלל הזדמנות להתרשם ממנו.

פרדוקס הזהירות

כיצד הגיעה המערכת למצב כזה? מניתוח הראיונות עולה כי עודף הפורמליזציה בשירות המדינה הוא במידה רבה תוצר של "פרקטיקה מתגוננת". מנהלי ההון האנושי והנציבות פועלים מתוך חשש עמוק מפני פגיעה בעקרון השוויון, ביקורת של מבקר המדינה, והליכים משפטיים בבתי הדין לעבודה. כדי להגן על עצמם, הם הוסיפו עוד ועוד שכבות של בקרה ודרישות נוקשות להוכחה מוקדמת.

אך כאן בדיוק מתגלה הפרדוקס המערכתי: דווקא עודף הזהירות אינו מצמצם את הסיכון, אלא מגדיל אותו. ריבוי השלבים הפורמליים והדרישות הנוקשות מייצר מספר רב של נקודות חיכוך עם המועמדים, ומוליד החלטות בינאריות קשוחות וצרות שקל מאוד להשיג עליהן ולתקוף אותן. במקום לשמש כשסתום ביטחון, מנגנון העררים הפך בעצמו לחלק מהעומס המבני והתפעולי של המערכת.

אם לא די בכך, בשירות המדינה השתרשה פרקטיקה המאפשרת למועמדים להגיש לא רק ערר אחד, אלא גם ערר שני ושלישי באותו עניין. מדובר בנוהג היסטורי שמקורו בהחלטה ניהולית ישנה, ואין לו כל עיגון נורמטיבי מחייב בתקשי"ר או בחוק.

עררים חוזרים אלו כמעט לעולם אינם משנים את התוצאה הסופית, אך הם מחייבים השקעת משאבים מצד דרגים בכירים ביותר (כולל הלשכה המשפטית והנציב עצמו), ומאריכים את זמן הטיפול במכרזים לחודשים ארוכים ואף לשנה שלמה - לעתים עד לשלב שבו המכרז כבר מאבד לחלוטין מהרלוונטיות שלו.

בנוסף, המערכת סובלת מכשל של היעדר הנמקה ברורה. מכתבי הדחייה הראשוניים נשלחים למועמדים לא פעם בצורה לקונית שאינה מבהירה את טעם הפסילה, מה שלפי חלק מהמרואיינות למחקר מניע מועמדים רבים להגיש ערר פשוט כי לא הבינו מדוע נפסלו. כאשר הם כבר מקבלים מענה לערר, לעתים הנימוק משתנה בין התשובה הראשונה לשנייה, מה שיוצר תחושה של "עילה מתפתחת" ומזמין פנייה להליכים משפטיים ממשיים.

 דורון כהן, נציב שירות המדינה / צילום: אבי אוחיון, לע''מ

השיעור של גופי הענק

כיצד מצליחים גופים ציבוריים אחרים בישראל לנהל מכרזים בשנה עם אחוז עררים אפסי? התשובה טמונה בגמישות המודל וברמת הביזור שלו. מניתוח הנהלים של גופים כמו עיריית תל אביב, חברת החשמל, קופת חולים כללית ורשות החדשנות, עולים הבדלים שיטתיים דרמטיים לעומת נציבות שירות המדינה.

כך, במרבית הגופים שנבחנו, בשלב הראשוני עמידתו של המועמד בדרישות הניסיון המקצועי נבדקת על סמך קורות החיים שלו או הצהרתו בלבד, ללא צורך בצירוף הררי ניירות ומכתבים רשמיים ממעסיקים קודמים. דרישת האסמכתאות הפורמליות נדחית לשלבים מתקדמים בהרבה של ההליך, או מתבצעת רק עבור המועמד שנבחר בסופו של דבר לתפקיד.

פערי השיטות קשורים גם לשילוב מסיבי של המנהל המקצועי. ברשויות ציבוריות אחרות שנבחנו, המנהל הישיר שאליו מיועד העובד מעורב באופן עמוק לאורך כל שלבי המיון. הוא שותף בסינון קורות החיים, מבצע ראיונות ראשוניים, ומשקל דעתו מכריע במקרה של התלבטות טכנית.

אבל זה לא מה שקורה בשירות המדינה. כאן קיימות הנחיות אשר בפועל "ממדרות" את המנהל המקצועי ומאפשרות לו לעיין בקורות החיים של המועמדים רק ביום התכנסות ועדת הבוחנים עצמה. הבעיה היא שעיתוי כזה אינו מאפשר למידה של המועמדים והיערכות יעילה.

לבסוף, ישנו המרכיב התרבותי של שיח ישיר ותיאום ציפיות. בגופים הציבוריים שמחוץ לשירות המדינה, מרבית ההשגות או אי-ההבנות של המועמדים מטופלות ומיושבות באמצעות שיח ישיר ושיחות טלפון במהלך ההליך עצמו, ללא צורך בפנייה למנגנונים פורמליים מתישים.

איך זה נראה בפועל? נציגי ההון האנושי מרימים טלפון למועמד, מבהירים את הפער, שומעים את הסברו, ולעתים קרובות מביאים אותו להבנה עצמית שהתפקיד אינו מתאים לו. כך נחסכים משאבים רבים שאחרת היו מופנים לבדיקה, מיון וסינון של מועמדים שמלכתחילה לא רלוונטיים לתפקיד.

מפת דרכים לתיקון

כדי לפתור את הכשל המבני, המחקר של המרכז להעצמת האזרח מציג המלצות מעשיות, קונקרטיות ומדורגות שחלקן ניתנות ליישום מיידי. המטרה היא להחזיר את עובדי ההון האנושי לעסוק בגיוס אקטיבי ומהותי במקום בבירוקרטיה תפעולית, ולהבטיח ששירות המדינה יצליח למשוך את האנשים הטובים ביותר. זאת ברקע לפעולות שונות שמתקיימות בתקופה זו על ידי נציבות שירות המדינה שנועדו לייעל את המנגנון הממשלתי.

1. פישוט שפת המכרזים והקמת "לקסיקון מונחים": מוצע לשנות את נוסח המכרזים משפה משפטית וארכאית לשפה בהירה ומובנת, התואמת את עולם התעסוקה המודרני. לצד זאת, על הנציבות לפרסם לציבור לקסיקון הגדרות מחייב למונחי יסוד (כמו "ניהול תקציב" או "כפיפות עובדים"). כל תנאי סף שיוכנס למכרז עתידי יחויב להישען על הגדרות הלקסיקון, ובכך יימנעו פערי פרשנות מול המועמדים.

2. מעבר למודל "הצהרת מועמד" ובדיקה על בסיס קורות חיים: יש לקבוע כי תנאי סף שאינם רישוי מכוח דין או תעודת השכלה ייבדקו בשלב הראשון על סמך קורות חיים בלבד. כחלופה המונעת שימוש לרעה, מוצע לאמץ את מודל הביטוח הלאומי: דרישת טופס הצהרה מובנה ודיגיטלי (ללא חתימת עו"ד), שבו המועמד מאשר אקטיבית את עמידתו ברכיבי הסף הספציפיים. כדי לייצר הרתעה, ייקבע כי מועמד שישקר בהצהרה תיאסר עליו הגשת מועמדות למשרות בשירות המדינה למשך שנה שלמה, או שיושת עליו עיצום כספי מינהלי.

3. שימוש בבלמי פרוצדורה רכים: טלפון מקדים ותבניות דיגיטליות: לפני משלוח מכתב דחייה פורמלי ויבש, חובה על המשרד הרלוונטי לקיים שיחה טלפונית עם המועמד כדי ללבן פערים ולחדד את ניסיונו מול תנאי הסף. אם עדיין מוחלט לדחות אותו, המענה ייכתב על בסיס תבנית דיגיטלית מובנת, המנמקת בבירור את סיבת הפסילה בהתאם ללקסיקון המונחים ומציינת את דבר קיומה של השיחה המקדימה.

4. הבניית מנגנון הערר והעברתו למשרדים: יש להפסיק את הפרקטיקה המאפשרת הגשת ערר שני ושלישי, ולהקפיד על מתן זכות ערר בודדת וסופית. הגשת הערר עצמה תוגבל לחמישה ימי עבודה ותתבצע אך ורק דרך טופס דיגיטלי מובנה, המחייב את המערער לנמק את עילת הערר המדויקת ולצרף ראיות, תוך הבהרה שערר לקוני או סתמי יידחה על הסף במענה גנרי קצר. בנוסף, מומלץ להעביר את סמכות בירור הערר הראשון לידי משרדי הממשלה עצמם, בהמשך לפיילוט שכבר נעשה בנושא עם מספר משרדי ממשלה (תוך השארת הנציבות כגורם מנחה ומבקר במטרה לייצר למידה ארגונית), מה שיאפשר תיקון ושיפור מבפנים.

5. מהפכה טכנולוגית: מחשבוני שכר ומערכת הון אנושי חדשה: הקמת מערכת מידע נתונים מודרנית להון אנושי, שתחליף סוף-סוף את מערכת "מרכבה" המיושנת, היא צורך קריטי שיאפשר אוטומציה של כלל תהליכי הגיוס והמיון, ובהם גם והטיפול בעררים. במקביל, כחלק מתיאום הציפיות ומניעת הגשת מועמדויות סרק, מוצע להטמיע מחשבון שכר אינטראקטיבי גלוי בכל פרסום של מכרז, המאפשר למועמדים לבחון את השכר הצפוי להם ואת ההטבות הנלוות לתפקיד (ימי חופשה, כוננויות, רכב וכדומה) עוד לפני שהם מחליטים להגיש ניירות.

בשורה התחתונה, מנגנון העררים נועד לשמש ככלי חיוני להגנה על טוהר המידות והשקעות המדינה, אך הפיכתו לחלק בלתי נפרד מהעומס המבני פוגעת אנושות ביכולת לאפשר לאנשים מתאימים וראויים לגשת לתפקידים ממשלתיים - ובכך גם פוגעים בשוויון (עליו ביקשו להגן), וזאת נוסף על העומס הבירוקרטי המיותר. שחרור הפקק הבירוקרטי ומעבר להערכה מהותית הם הצעדים ההכרחיים כדי להבטיח שהאנשים המוכשרים ביותר ירצו ויוכלו להשתלב בשירות הציבורי של כולנו.